2013年，浙江公布將在5年重點推進1000個以上省重大項目建設(shè)，帶動全社會固定資產(chǎn)投資超過10萬億元。這樣的固投目標，對于浙江這樣的民營經(jīng)濟大省來說，史無前例。
與此同時，地方財政收入面臨困境、地方債更是日益加重，浙江也不例外。自8月1日起，一場審計署全國性的針對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府債務(wù)審計工作正式展開。
本報獲得的浙江省方面官方數(shù)據(jù)顯示，2008年、2009年、2010年浙江省(含寧波市)政府性債務(wù)余額分別為2792億元、4579億元和5877.78億元，年增1000億元以上。
更突出的問題是，2008年以后，地方政府性債務(wù)普遍都從省一級開始下沉到市縣級，市縣級債務(wù)比例明顯提高，就百強縣而言，主要分布于沿海地區(qū)，具體到浙江，則以27個縣市高居榜首。
浙江省審計系統(tǒng)相關(guān)人士也向本報記者證實，債務(wù)已經(jīng)大量延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，“這一輪的審查，我們派了專門的調(diào)研組深入到市、縣、鄉(xiāng)政府性債務(wù)進行徹底摸底和測評�！�
多名受訪專家向本報表示，現(xiàn)在的問題是地方政府自己都不清楚當?shù)氐膫鶆?wù)情況，但他們判斷規(guī)模不會小，基本超過合理的融資范圍，“但政府手上有資產(chǎn)，還債能力是有的。”
在這一輪審計署牽頭的全國審計中，外界普遍認為中央此番是希望通過審計摸清地方政府性債務(wù)，再通過合規(guī)的渠道加大融資，推進城鎮(zhèn)化，“為城鎮(zhèn)化服務(wù)”，而處于沿海的浙江的城鎮(zhèn)化首當其沖。
浙江地方債年增1000億以上
本報記者獲得了浙江省地方政府性債務(wù)公開的數(shù)據(jù)，不過有詳細數(shù)據(jù)的僅有2008年、2009年、2010年三年。
根據(jù)《浙江省人大財政經(jīng)濟委員會關(guān)于全省地方政府性債務(wù)管理情況的調(diào)研報告》(下稱《報告》)，2009年浙江省(含寧波市)政府性債務(wù)余額為4579億元。
官方信息進一步顯示，浙江2008年政府性債務(wù)余額分別為2792億元；2010年，浙江地方政府性債務(wù)總額為5877.78億元，增長率分別為64.01%、28.35%。
然而，關(guān)于2011年和2012年等近兩年的數(shù)據(jù)情況，浙江省審計廳、浙江省人大等相關(guān)部門都拒絕回應(yīng)。
本報記者了解到，當?shù)赜胁块T表示領(lǐng)導(dǎo)明確下令，目前有關(guān)地方政府性債務(wù)情況一律不對外宣傳，“其實并不是保密，而是確實不掌握這方面數(shù)據(jù)�！�
不過這個數(shù)據(jù)或“馬上就有了”，本報了解到，浙江已下派11個組到11個地市，再抽調(diào)下面地市審計系統(tǒng)的人員，正對地方政府性債務(wù)進行審計調(diào)查，大約9月底會出數(shù)據(jù)。
但目前的數(shù)據(jù)顯示，浙江部分地區(qū)地方債負債水平高于全國平均水平。以省會杭州為例，2010年的官方數(shù)據(jù)顯示，杭州市政府負有償還責任的債務(wù)達836.84億元，占87.08%，遠高于全國62.62%的總體比例；同時，明確以土地出讓收入作為償債來源的占81.73%，遠高于全國23.8%的水平。
不過，浙江省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究所副所長潘毅剛則指出：“總體來說，杭州畢竟是省會城市，地方融資的合規(guī)度比較高，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)比較多�！�
他提醒說，如今浙江地方債務(wù)已經(jīng)下沉至縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級，尤其是百強縣的政府性債務(wù)尤為明顯。
據(jù)不完全統(tǒng)計，百強縣中至今已有71個縣市通過融資平臺發(fā)行138只債券，融資總計1483.8億元。其中浙江省排第二，緊隨江蘇之后，累計發(fā)行40只債券，融資454億元。
除了城投債，信托是百強縣再融資的重要渠道，據(jù)媒體統(tǒng)計，百強縣中已有33個縣市通過信托渠道融資，至少有120個信托項目存續(xù)，融資金額超225億元。
多個百強縣因此而聞名，如浙江湖州長興縣，其通過中信信托、中融信托、中投信托等發(fā)行信托產(chǎn)品15款，募得資金超24.23億元，占城投債近70%。
以海寧市為例，該市存續(xù)了5只債券，融資62億元，當?shù)氐暮幨匈Y產(chǎn)經(jīng)營公司，2009年以來四年內(nèi)發(fā)行三次公司債，共募集37億元。據(jù)媒體報道，該公司一年期內(nèi)到期的非流動性負債從1.88億元增長至4.2億元，資產(chǎn)負債率已上升至54.33%。
隱形債務(wù)規(guī)模難查
接近浙江省審計廳人士告訴本報記者，由于土地金貴且近兩年受宏觀政策影響，杭州、溫州的償債能力變動較大，“現(xiàn)在各個系統(tǒng)都對數(shù)據(jù)保密，就我所知，數(shù)據(jù)比較恐怖�！�
杭州只是浙江省地方債的縮影，事實上，盡管沒有公開資料顯示近兩年浙江省地方政府性債務(wù)情況，但浙江省湖州市的一份詳細數(shù)據(jù)或能說明一二。
根據(jù)官方數(shù)據(jù)，截至2009年8月31日，湖州市舉借政府性債務(wù)的市級部門13個，債務(wù)余額為122.44億元(不包括體制改革遺留債務(wù))
數(shù)據(jù)顯示，2007年、2008年湖州市債務(wù)余額分別為73.52億元、82.34億元；根據(jù)預(yù)測，2009年、2010年、2011年、2012年湖州市債務(wù)余額分別為135.51億元、168.62億元、202.20億元、210.75億元，2012年末債務(wù)余額與當年財政收入相當。
據(jù)此，2008-2012年當?shù)貍鶆?wù)余額的增長幅度分別為11.99%、64.57%、24.43%、19.91%、4.23%，年平均增長率為23.4%。
而湖州市級可支配財力2007年為31.2億元，預(yù)測到2012年可能到達38.3億元，實際增長22.8%，年平均增長率僅為4.2%，債務(wù)的增長已經(jīng)大大超過可支配財力的增長。
和浙江省層面數(shù)據(jù)共同的一個趨勢是，2009年、2010年的債務(wù)上升幅度特別高，原因正如各級政府反復(fù)強調(diào)的，2008年金融危機時，國家提出四萬億投資計劃保經(jīng)濟增長，大量地方政府通過融資平臺公司上馬了大量的項目所致。
不過，這不是最緊要的，正如多名財稅專家所說，現(xiàn)實中隱性舉債大量存在，事實上每個地方政府都在舉債，從省到市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，這讓不少業(yè)界人士感到擔憂。
市、縣級通常會通過投融資公司來實現(xiàn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“舉債手段更隱蔽”，“比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)集資辦學(xué)校，通過后期收費來還債，但是停止收費后形成的債務(wù)，最后還是政府兜底�！闭憬髮W(xué)公共管理學(xué)院教授李金珊指出。
而事實上，這些債務(wù)并不在官方的地方政府債務(wù)的統(tǒng)計范圍內(nèi)，都是隱性債務(wù)。
盡管指出“債務(wù)風(fēng)險總體可控”，但浙江省審計廳廳長陳榮高曾指出，審計也發(fā)現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在部分地方債務(wù)管理制度執(zhí)行不夠到位，融資平臺公司運營困難；違規(guī)擔保和違規(guī)取得債務(wù)資金等方面。
根據(jù)官方數(shù)據(jù)，浙江省承擔政府債務(wù)的融資平臺公司759家，其中有609家2010年度虧損或無利潤。截至2010年末，政府債務(wù)中向個人集資和其他單位借款8.59億元。
這點債務(wù)對浙江而言并不嚴重，“嚴重的是隱性債務(wù)有多少，政府都不清楚�！鄙虾Ｘ斀�(jīng)大學(xué)教授胡怡健指出。
新一輪投資沖動：地方債不能承受之重？
債務(wù)不斷增長的同時，地方投資驅(qū)動卻絲毫不減熱情。
在十八大報告將“新型城鎮(zhèn)化”明確為中國經(jīng)濟新的增長點后，各界顯然達成共識，城鎮(zhèn)化將在擴大內(nèi)需的同時，成為帶動投資增長的“新引擎”。
就浙江而言，早在2012年底省發(fā)改委就公布了2013年的投資目標：全社會投資總量突破2萬億元。
為此，浙江省專門成立了由省領(lǐng)導(dǎo)任組長的“擴大有效投資重大項目推進協(xié)調(diào)小組”，同時要求建立省、市、縣(市、區(qū))領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系“411”省重大項目的制度。
這一計劃一公布，旋即引發(fā)各地強烈的投資沖動。在金華永康，當?shù)赜?個項目被列入“411”重大項目，總投資額為162.49億元，2013年計劃投資20.43億元。
潘毅剛表示，隨著這一輪的新型城鎮(zhèn)化，政府債務(wù)融資會越發(fā)擴大，政府負債率上升是必然，“依托基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模更新促進經(jīng)濟增長，是中國經(jīng)濟發(fā)展不可避免的。”
就現(xiàn)有手段而言，地方政府主要通過財政收入增長、引入民間資本、城鎮(zhèn)化過程中土地收益的不斷增值、各方面的政策支持與銀行間的金融拆借等手段。
尤受地方政府和專家推崇的是，在風(fēng)險可控的情況下，引導(dǎo)和鼓勵民間投資進入政府性投資領(lǐng)域，促進政府投資項目融資方式的多樣化。
國務(wù)院總理李克強曾強調(diào)，逐漸用分散化的投資增量來沖稀原來相對固化、有很大風(fēng)險的存量負債，這將比政府直接融資的風(fēng)險小得多。
眼下在浙江溫州、義烏等地，已有相關(guān)實踐。
以溫州130多公里的市域S1線為例，當?shù)赝ㄟ^成立公司一個月向社會募集15億資金，主要是個人投入，收益率6%，一年后可退出，“但失敗之處在于沒有民營企業(yè)、機構(gòu)的參與�！迸艘銊傊赋�。
湖州市委一常委告訴本報記者，中央政府重點投入扶持的項目，盡管首先要爭取中央財政資金的支持，但非常有限。
他也認為，對于能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流回報的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共服務(wù)設(shè)施項目，都應(yīng)該鼓勵吸引民間資本大量進入。
上述湖州市委常委擔憂的是，大量的地方債，不是投資在基礎(chǔ)設(shè)施方面，而是進入了投在房地產(chǎn)資本運營等投資性行業(yè)。
地方進入還債高峰期：債務(wù)風(fēng)險加大
如此大規(guī)模的投資的同時卻面臨著另外一個窘境：以前借的地方債現(xiàn)在進入還款高峰期。
各地大量的地方債也需要資金填入，截至去年年底，銀行貸款占地方政府債務(wù)的78%。根據(jù)國家審計署披露的信息顯示，約有53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期。
2011年，審計署審計了1979年以來到2010年底，全國31個省市區(qū)的地方政府性債務(wù)。截至2010年底，中國政府性債務(wù)已達到10.72萬億元，其中約有11.37%需要在2013年償還，合計1.2萬億元。
浙江省2013年財政預(yù)算報告指出，“地方政府性債務(wù)進入還貸高峰期，一些市縣財政資金調(diào)度的壓力較大�！�
據(jù)人民銀行杭州中心支持統(tǒng)計，2010年浙江省銀行貸款占比高達85%，而通過發(fā)行債券、上級財政轉(zhuǎn)貸等途徑籌措的資金非常有限。
浙江省人大財經(jīng)委相關(guān)人士在接受本報采訪時則強調(diào)，由于銀行貸款是浙江省政府融資平臺公司融資的主要方式，其成本較高，且易受國家宏觀政策影響，“在國家采取緊縮政策時，債務(wù)風(fēng)險就會加大�！�
由于進入還款高峰期，債務(wù)風(fēng)險大增，不僅如此，目前的融資平臺狀況混亂，“有些是合法的，有些是踩紅線，還有些甚至就是違法。”這也直接導(dǎo)致風(fēng)險加大。
前幾年政府大量出讓土地，整體經(jīng)濟高速增長，風(fēng)險沒有爆發(fā)出來，但是隨著這輪財政收入銳減，經(jīng)濟下滑，風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)。
6月27日，審計署審計長劉家義向全國人大常委會作報告時，曾強調(diào)目前地方債存在個別地方政府債臺高筑、資不抵債、違規(guī)融資變相集資等問題。
會計師事務(wù)所信永中和董事長張克表示，他最初不覺得中國地方政府的債券有什么問題，但進行了解后發(fā)現(xiàn)，較小的城鎮(zhèn)借助投資實體發(fā)行債券是輕松的融資渠道，風(fēng)險有不斷加大的趨勢。
尤其是在此集中兌付期，恰遇經(jīng)濟下行的大環(huán)境。
上半年各地的財政數(shù)據(jù)顯示，地方財政收入增幅出現(xiàn)不同程度的下滑，受營改增、審批權(quán)取消、中央轉(zhuǎn)移支付壓縮等影響，各省可支配的資金減少，而地方民生支出只增不減，地方財政收支矛盾加劇。
以浙江為例，今年將要新增支出200多億元，安徽、青海、江西等地財政支出均出現(xiàn)加碼。
此外，各地政府將土地出讓收入金成為還款的主要來源。以2010年為例，浙江省地方政府性債務(wù)5877億元，而當年浙江土地金是4016.3億元。
在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的延續(xù)下，土地出讓收入受限或?qū)?dǎo)致政府償債能力下降，“外加國家對BOT也正在規(guī)范中，最可控的方式還是通過地方融資平臺�！迸艘銊傊赋觯缃裼胁簧俚貐^(qū)希望建設(shè)類似溫州的八大融資平臺。
“除了個別百強縣，現(xiàn)在地方財政都捉襟見肘，尤其是房地產(chǎn)調(diào)控后，對地方融資形成巨大沖擊。”上述接近浙江省審計廳人士指出。