近日，有關(guān)土地制度改革的預(yù)期空前強(qiáng)烈。國(guó)土部傳出對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)抽查的消息，似乎在為制度破局做準(zhǔn)備。三中全會(huì)即將召開(kāi)，土地制度改革成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)。受此影響，近期土改概念股受到資金追捧，擁有一定農(nóng)地儲(chǔ)備的公司被機(jī)構(gòu)一致看好。不少業(yè)內(nèi)人士預(yù)期，11月之后，土地制度改革可能取得新進(jìn)展。
中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云在接受中國(guó)證券報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)表示，由于當(dāng)前法律障礙尚未完全破除，加之各地阻力較大，土地制度改革的進(jìn)展可能低于外界預(yù)期。各項(xiàng)土地改革試點(diǎn)城市可能率先擴(kuò)圍，然后帶動(dòng)土地改革取得制度突破。另?yè)?jù)中國(guó)證券報(bào)記者獨(dú)家獲悉，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作有望在11月前完成，從而有助于土地制度改革的推進(jìn)。
政策短期難有實(shí)質(zhì)突破
今年年初的國(guó)土部會(huì)議上，曾對(duì)土地管理制度改革做出具體部署。今年的任務(wù)包括，研究出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)、部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)，以及總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。其中，指導(dǎo)意見(jiàn)有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
在十八屆三中全會(huì)即將召開(kāi)之際，土地制度改革的預(yù)期空前強(qiáng)烈，資本市場(chǎng)率先有所反映。但推進(jìn)了多時(shí)的土地制度改革，能否在短期內(nèi)破局還是未知數(shù)。
中國(guó)證券報(bào)：當(dāng)前外界對(duì)土地改革預(yù)期強(qiáng)烈，認(rèn)為三中全會(huì)之后，土地改革可能在制度上破局。但目前來(lái)看，政府部門(mén)主動(dòng)披露的消息比較少，且法律障礙似乎尚未破除。如何看待土地制度改革的預(yù)期？市場(chǎng)對(duì)這項(xiàng)制度的預(yù)期是否過(guò)于強(qiáng)烈？
鄒曉云：由于城市化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等在土地方面遇到很多瓶頸，隨著社會(huì)各界對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的預(yù)期更加強(qiáng)烈，土地改革自然成為猜想的對(duì)象之一。實(shí)際上，當(dāng)前有關(guān)土地制度改革的嘗試，如農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、建設(shè)用地增減掛鉤、土地集約節(jié)約利用等，仍然在現(xiàn)有的《土地管理法》框架范圍內(nèi)。但大家所期待的“具有突破性”的土地改革，目前尚未見(jiàn)到明確的信息。我想，土地改革涉及利益調(diào)整，在法律框架重新構(gòu)架完成之前，難有實(shí)質(zhì)性的突破。
但即便如此，外界仍可對(duì)土地領(lǐng)域的改革嘗試抱有期待。如當(dāng)前很多領(lǐng)域的試點(diǎn)，都有進(jìn)一步擴(kuò)圍的可能。其中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，已經(jīng)試點(diǎn)了很長(zhǎng)時(shí)間，一些地區(qū)已比較成熟，未來(lái)可能存在擴(kuò)圍可能。
中國(guó)證券報(bào)：當(dāng)前國(guó)土部正在加快推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作，其中，農(nóng)村集體用地所有權(quán)確權(quán)可能在今年內(nèi)全部完成。這是否意味著土地制度的改革也將加快？
鄒曉云：農(nóng)地等地發(fā)證確實(shí)是未來(lái)各項(xiàng)制度改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，但對(duì)下一步改革的促進(jìn)作用，還有待進(jìn)一步的觀察。農(nóng)村土地確權(quán)工作包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)三個(gè)部分。總體上看，這次農(nóng)村集體土地登記發(fā)證是在原有的集體產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下將土地產(chǎn)權(quán)明確，登記和發(fā)證的對(duì)象是農(nóng)民集體，不改變?cè)屑w所有權(quán)性質(zhì)及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，主要是引進(jìn)了現(xiàn)代管理方式，可以提高管理效率。當(dāng)然，對(duì)未來(lái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革會(huì)有一個(gè)非常好的基礎(chǔ)性作用。
地方政府掣肘土地改革
《土地管理法》的修訂工作已經(jīng)啟動(dòng)多年，近期有消息稱(chēng)，全國(guó)人大常委會(huì)正在審議《土地管理法》修訂草案，或允許集體土地不經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地就可以直接入市交易。但政府部門(mén)甚少針對(duì)上述法律的修改進(jìn)行披露，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，作為土地制度改革的最大障礙之一，如該法律的部分條款能夠有所突破，將大大推進(jìn)土地制度改革。
中國(guó)證券報(bào)：土地制度改革一直是外界呼吁的改革重點(diǎn)，但這么多年一直很難有實(shí)質(zhì)性突破，其難點(diǎn)在哪兒？
鄒曉云：外界對(duì)土地制度改革的預(yù)期，無(wú)非在于破除城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村集體土地能夠平等地進(jìn)入市場(chǎng)，既可以改善當(dāng)前的土地市場(chǎng)狀況，配合城市化轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，又可以讓農(nóng)民更多享受到土地作為一種權(quán)益帶來(lái)的收益，共享發(fā)展帶來(lái)的好處。
我認(rèn)為問(wèn)題的癥結(jié)在于土地征用制度。其實(shí)，現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)，兩權(quán)都是所有權(quán)，在字面上或者是表面上是平等的，是可以一樣流動(dòng)的。但是，由于農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后才能成為城市的建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，這其中必須經(jīng)過(guò)一道征收程序。這道征收程序成為了破除城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)的一道門(mén)檻，集體土地流動(dòng)就成為了不可能。
征地制度在上一屆政府就被要求改革，當(dāng)時(shí)最主要的方案是縮小征地范圍，限定在公共目的上，但是并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。最有可能的阻力來(lái)自于地方政府。主要原因是現(xiàn)行的征收制度已經(jīng)成為了地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，同時(shí)，更重要的是，地方政府可以借助征地過(guò)程中的主動(dòng)權(quán)，來(lái)自主安排和配置土地。特別是通過(guò)較低的成本，來(lái)滿(mǎn)足地方政府的基本用地需求，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、保障房建設(shè)用地等等。作為土地收儲(chǔ)和供應(yīng)方的地方政府，顯然不愿意改變現(xiàn)有的制度。
中國(guó)證券報(bào)：如果破除了法律障礙，是否會(huì)有助于這一改革的加快？
鄒曉云：《土地管理法》和其他法律條文中，有關(guān)征地制度的條款比較多。但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，一項(xiàng)法律的修訂，不僅要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門(mén)的討論和會(huì)簽，同時(shí)還要接受全國(guó)人大的審議，按照正常的做法，還需要向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，涉及到的程序繁雜，利益群體較多，阻力可想而知。
試點(diǎn)先行帶動(dòng)制度破局
照多數(shù)業(yè)內(nèi)人士的看法，由于阻力重重，試點(diǎn)先行恐將是土地制度改革的主要切入點(diǎn)。借助試點(diǎn)的擴(kuò)圍，相關(guān)的制度有可能取得漸進(jìn)式突破。
中國(guó)證券報(bào)記者從權(quán)威人士處獲悉，11月之后，宅基地制度改革試點(diǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)范圍都有可能擴(kuò)大。其中，先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可能作為制度改革的重要樣本。
中國(guó)證券報(bào)：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵階段，土地制度的改革有多重要？
鄒曉云：事實(shí)上，土地問(wèn)題已經(jīng)成為很多地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題。一方面，由于政府部門(mén)是土地征收的主體，作為弱勢(shì)一方的農(nóng)民又缺乏足夠的法律保障，導(dǎo)致很多中小城市在土地征收過(guò)程中，存在損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，并引發(fā)不少社會(huì)問(wèn)題。另一方面，一些大城市由于農(nóng)村集體用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的流動(dòng)不暢，出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足，現(xiàn)有集體建設(shè)用地低效利用的情況，并進(jìn)而催生出計(jì)劃外違規(guī)用地和“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，土地制度的改革急需推進(jìn)。
中國(guó)證券報(bào)：既然存在現(xiàn)實(shí)的障礙，土地制度改革有沒(méi)有合適的路徑？
鄒曉云：從當(dāng)前的情況來(lái)看，合理的路徑應(yīng)該還是試點(diǎn)先行。通過(guò)試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大和試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，來(lái)逐步推進(jìn)制度的改革。但是，試點(diǎn)應(yīng)該是具有突破性質(zhì)和意義的試點(diǎn)，現(xiàn)在的試點(diǎn)大部分仍然在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行，側(cè)重在技術(shù)層面。既然是試點(diǎn)就應(yīng)該有所突破，只有這樣才能促進(jìn)相關(guān)法律的修訂。
中國(guó)證券報(bào)：如果實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地同權(quán)同價(jià)和自由流轉(zhuǎn)，是否意味著“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化？對(duì)于地方政府在征地過(guò)程中損失的收入，該如何彌補(bǔ)？
鄒曉云：即使實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地同權(quán)同價(jià)和自由流轉(zhuǎn)，“小產(chǎn)權(quán)房”也應(yīng)該公平付出代價(jià)。比如小產(chǎn)權(quán)房可以通過(guò)補(bǔ)辦相關(guān)的手續(xù)和補(bǔ)交“土地用途變更稅”的方式，實(shí)現(xiàn)合法化。這個(gè)“土地用途變更稅”是我提出的，在將來(lái)的征收制度改革中可以考慮。其大致意思是，將來(lái)如果縮小征收范圍之后，土地供應(yīng)會(huì)分為兩條線(xiàn)，一是使用國(guó)有土地，使用者繳納土地出讓金，這沒(méi)有問(wèn)題；二是使用集體建設(shè)用地，由供地方向政府繳納一筆稅收。這樣既對(duì)于使用國(guó)有土地使用者更加公平一些，也有利于平衡市場(chǎng)，同時(shí)可以彌補(bǔ)減少征地后帶來(lái)的政府土地收入減少，保證地方政府的收益。這種方式一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)采用。