亟待破題　城鎮(zhèn)化仍存路徑之爭新華社—

　　■城鎮(zhèn)化·亂象與尋路（下）

　　以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化提出以來，社會各界對于城鎮(zhèn)化的目標正逐漸形成共識。然而，對于具體的道路選擇，比如地方政府是企望政策還是強調(diào)改革，是發(fā)展大城市還是建設小城鎮(zhèn)，是行政主導還是市場主導等問題，從政府到坊間仍存多重路徑之爭。

　　重發(fā)展還是重改革？

　　在加速推進城鎮(zhèn)化的過程中，每一位地方主政者都面臨著同樣的選擇題：是注重改革和創(chuàng)新，還是更傾向于要政策、上項目、搞建設？

　　地方政府將城鎮(zhèn)化作為地方經(jīng)濟增長的抓手，盼望國家出臺扶持政策，往往追求投資和建設規(guī)模的沖動強勁，而改革創(chuàng)新的意愿不足，這被認為是對“新型城鎮(zhèn)化”的誤讀。
　　知情人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，正是由于地方政府對城鎮(zhèn)化的理解存在偏差，2012年底下發(fā)各地并征求意見的“城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃”初稿被要求重新修改調(diào)整，修改后的規(guī)劃一改強調(diào)發(fā)展的基調(diào)，而重在改革。
　　“新一屆中央政府的確提出要搞新型城鎮(zhèn)化，但并不是像以往一樣，一旦經(jīng)濟增速放緩或出現(xiàn)危機，政府就趕緊出手加大投資，提振經(jīng)濟。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令認為，全國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃預計會是一個“體制變革、結構調(diào)整、發(fā)展方式轉變”的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，既沒有國家大規(guī)模投資的概念，也沒有具體指標，就是關于轉變城市發(fā)展方式、經(jīng)濟結構調(diào)整和通過體制改革促進農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的一個發(fā)展規(guī)劃。
　　不可否認，城鎮(zhèn)化蘊含著巨大的投資與消費需求潛力，但只有通過改革才能釋放這些“紅利”。中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認為，關鍵是要推進人口城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新，才能充分釋放國內(nèi)巨大的需求潛力。具體的改革內(nèi)容包括盡快“讓農(nóng)民工成為歷史”、放開城鄉(xiāng)二元的戶籍限制、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)土地制度一體化、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口政策、推進財稅體制改革、加快推進農(nóng)村社區(qū)管理體制改革、調(diào)整行政區(qū)域體制、推進行政體制改革等。
　　接近發(fā)改委的一位人士表示，正是落地政策難以斷定，再加上規(guī)劃涉及諸多制度改革和創(chuàng)新，需要研究和協(xié)調(diào)的政策和改革措施比較復雜，涉及部委較多，難以形成較為一致的解決方案，現(xiàn)在正是希望盡快就一些難點問題形成共識并找到解決辦法。
　　遲福林認為，把握城鎮(zhèn)化帶來的歷史機遇，需要在轉型上取得共識，更需要在改革上取得共識：第一，堅持消費主導，把推進人口城鎮(zhèn)化、釋放13億人的消費需求作為最大的經(jīng)濟結構調(diào)整；第二，堅持民富優(yōu)先，使城鎮(zhèn)化真正承載起擴大中等收入群體的重要功能，形成以中等收入群體為主的社會結構；第三，堅持綠色增長，推動綠色城鎮(zhèn)化；第四，堅持市場主導，調(diào)動社會資本力量推進城鎮(zhèn)化；第五，加快政府轉型，以公共服務為中心轉變政府職能，使政府能夠有效地履行公共職責。

　　大城市還是小城鎮(zhèn)？

　　隨著全國城鎮(zhèn)化率超過50%，中國進入“大城市病”的集中爆發(fā)期。中國到底該推進“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”，這樣的路徑之爭一直就沒有停止過。

　　今年夏天，全國南方多個城市出現(xiàn)歷史罕見的持續(xù)高溫天氣，被形容為“燒烤模式”，城鎮(zhèn)化過程中“大城市病”問題再度引發(fā)關注。除了高溫，今年以來頻繁發(fā)生的霧霾天氣，以及近年來類似首都成“首堵”、大雨過后去看海等被人們調(diào)侃的現(xiàn)象，無不曝露出大城市的“病癥”�！�
　　早在改革開放之初，“大城市病”就已經(jīng)引發(fā)人們的擔憂。1980年，全國城市規(guī)劃工作會議時提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針，其基本出發(fā)點之一，就是為了防止出現(xiàn)“大城市病”。
　　自上世紀80年代，國家開始鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)，1998年中央提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，發(fā)展小城鎮(zhèn)是主要政策取向。然而，小城鎮(zhèn)經(jīng)過一段時間的快速發(fā)展之后出現(xiàn)了動力不足的問題，到十六大則確立了“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”的方針。
　　據(jù)了解，世界各國的城市發(fā)展主要分為兩種類型，一種是超大城市和中心城市輻射型為主的集中式“城市化”模式，另一種是以中小城鎮(zhèn)主導型為主的分散式“城鎮(zhèn)化”模式。
　　傾向于“城市化”的觀點認為，全世界城市發(fā)展規(guī)律都是從小城鎮(zhèn)到大城市，到特大城市，小城鎮(zhèn)是逐漸減少，或者圍繞著大都市作為衛(wèi)星城和都市群才能夠生存。從這個角度來說，人口集中的方向是逐漸進入大城市。
　　清華大學教授蔡繼明認為，“大城市病”不是“大”惹的禍，世界上同樣還有很多大城市、特大城市甚至巨型城市沒有“生病”。因此不應輕易談瘦身，否則容易抹殺一些問題，不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
　　主張城鎮(zhèn)化路徑的人士則更多地考慮到國情，認為僅靠少數(shù)大城市，基礎設施和政府財力都無法承受如此龐大數(shù)量的農(nóng)民進城。因此，不少人提出“就地城鎮(zhèn)化”概念，使農(nóng)民能夠在中小城市和小城鎮(zhèn)就近就業(yè)。
　　全國人大財經(jīng)委副主任委員、經(jīng)濟學家辜勝阻認為，要合理引導資金、勞動力、技術等要素優(yōu)化配置，充分發(fā)揮區(qū)域大城市、中心城市的輻射功能，通過產(chǎn)業(yè)轉移帶動相關配套產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)在中小城鎮(zhèn)發(fā)展，讓百姓在中小城市安居樂業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就地轉移。
　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為，“城鎮(zhèn)化”是目前中央既定政策的提法。但是，大城市也必須要承擔農(nóng)民工進城的公共服務問題。在尊重農(nóng)民自愿選擇的前提下，各類城市都應該積極接納農(nóng)民轉移，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
　　從目前公開的信息來看，未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，在很大程度上仍將延續(xù)大中小城市和小城鎮(zhèn)“協(xié)調(diào)發(fā)展”的思路，并更加注重小城鎮(zhèn)建設。近日，住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)通知，決定對2004年公布的全國重點鎮(zhèn)進行增補調(diào)整，并提出了各縣(市)至少有1個重點發(fā)展鎮(zhèn)列為全國重點鎮(zhèn)的目標。此舉意在適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，加快重點小城鎮(zhèn)建設。
　　不過，由于中國的城市具有行政級別，低行政級別的中小城市與小城鎮(zhèn)無法獲得像大城市那樣充足的公共資源，成為影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要制度障礙。燕京華僑大學校長華生表示，想在哪兒發(fā)展小城鎮(zhèn)、中小城市，就要把就業(yè)、投資、機關擺到哪兒，這樣人就跟著去了。國外不講城鎮(zhèn)化，而講城市化，但美國政府不在大都市，世界上最牛的跨國公司總部都在小城鎮(zhèn)上，很多世界著名的大學也都在小城鎮(zhèn)。
　　《經(jīng)濟參考報》記者了解到，目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善的“國家中長期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”中對與城鎮(zhèn)化路徑息息相關的城市規(guī)模劃定標準進行了重新設定。未來我國城市規(guī)模劃分將打破行政等級限制，根據(jù)城市所具備的承載力，人口集聚能力等方面進行認定。
　　接近發(fā)改委人士透露，我國有將近16億人，卻只有658個建成市，而日本雖然占地面積、人口與我國相比相差甚遠，卻有2000余個建成市。因此，在城市規(guī)模劃定標準改變后，我國城市數(shù)量會大幅提升，1.9萬余個小城鎮(zhèn)中有很大一部分有望改變成“市”。

　　行政主導還是市場主導？

　　在新型城鎮(zhèn)化的浪潮下，從國家到地方都在積極進行頂層設計或者制定規(guī)劃。然而，城鎮(zhèn)化是否需要政府強力推動，政府在城鎮(zhèn)化中扮演著怎樣的角色，各方對于這些問題仍然存在一定的爭議。

　　有分析人士認為，自由遷徙應該是市場的過程，是千百萬人試錯的過程。城鎮(zhèn)化就可以像一個正常的生物演化一樣，雖然不斷產(chǎn)生問題，但可以不斷通過自己變異、進化去適應和解決新問題，不斷成長。
　　然而，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，地方政府還是習慣于靠“有形的手”來強勢推進。近幾年來，各地頻繁出現(xiàn)的“鬼城”、“空城”便是地方政府“大包大攬”造成的后果。記者日前在某省采訪時看到，由國際城市規(guī)劃師設計的新城區(qū)“地廣人稀”，難以聚集起人氣。一位陳姓地方官員甚至被當?shù)厝苏{(diào)侃為“陳一指”，意思是這位官員用手一指，所指之處就會被拆掉搞建設。
　　有專家認為，政府獨攬城市化進程中的基礎性資源配置，壟斷城市化的關鍵性資源，這種“國家城市化”極易超越現(xiàn)實、主觀盲動、犧牲農(nóng)民利益、排斥民間參與，結果將造成極大的資源浪費和社會不公平。
　　“城市發(fā)展離不開政府，但要按照過去的行政區(qū)劃搞城鎮(zhèn)化一定是災難�！敝袊母锘饡䥽窠�(jīng)濟研究所所長樊綱在2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇上表示，若是按照現(xiàn)在行政區(qū)劃發(fā)展城鎮(zhèn)化最后一定會出現(xiàn)“鬼城”，美國的“鬼城”是一個小村，而中國的是高樓大廈的“鬼城”，因為它不是按照經(jīng)濟規(guī)律來辦的。
　　遲福林告訴《經(jīng)濟參考報》記者，中國城鎮(zhèn)化進程中，行政力量和經(jīng)濟力量的推動作用都十分重要。面對以往行政主導城鎮(zhèn)化的矛盾問題，應在有效發(fā)揮行政力量的同時，適應經(jīng)濟社會發(fā)展大趨勢，走經(jīng)濟主導的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。
　　中歐國際工商學院教授許小年認為，城鎮(zhèn)化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟、市場、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結果。政府的職責一是放松管制，減少干預，促進資源的自由流動，二是公正執(zhí)法，保障市場自愿交易的順利進行，三是提供市場供應不足的公共產(chǎn)品與公共服務。
　　事實上，新一屆政府強調(diào)要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，大力減少政府對市場的行政性干預，推進簡政放權。分析人士認為，中國必須進一步簡政放權，培育更多市場主體積極參與到新型城鎮(zhèn)化建設過程中來。
　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英認為，以增強地方自主權為核心全面調(diào)整國家行政管理體制，理順中央和地方的關系以及各級地方之間關系，發(fā)揮城市在社會經(jīng)濟發(fā)展中的核心作用，是城鎮(zhèn)化順利推進的重要保證。
　　不過，很多專家也認為，城鎮(zhèn)化過程中政府制定規(guī)劃的作用同樣不可或缺。全國政協(xié)副主席、臺盟中央主席林文漪認為，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的一個重要教訓是大多數(shù)城市缺乏總體規(guī)劃，尤其是不考慮城市地域的資源、環(huán)境與生態(tài)承載能力，造成了水資源嚴重短缺和空氣極度污染的問題，再回過頭來補救，事倍功半。
　　中國農(nóng)業(yè)大學土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴記者，政府應該統(tǒng)一規(guī)劃下推進城市化，轉移農(nóng)民，同時對被轉移農(nóng)民原來所在的區(qū)域，不管是耕地還是村莊，有比較符合自然條件和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的安排，不要各部門各唱各的戲，不利于城市化，也造成國家財稅資源的大量浪費。
　　林文漪建議，國家應該建立指標體系，核算各城市的經(jīng)濟、社會、資源、生態(tài)承載力和潛力。應制定土地產(chǎn)出率、人均GDP和資源利用率等指標體系，變粗放發(fā)展為集約發(fā)展，因地制宜地制定規(guī)劃，使農(nóng)業(yè)轉移人口市民化科學、有序、真實、漸進地進行，成為經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展的主支撐。

　　■城鎮(zhèn)化·亂象與尋路（中）：隱性門檻高　部分地方現(xiàn)“逆城市化”