《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，立足于以人為主的“全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議”將于年底召開(kāi)，城鎮(zhèn)化路徑選擇與改革將成為會(huì)議討論重點(diǎn)。
專家表示，目前很多官員對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)過(guò)于理想化，城鎮(zhèn)化規(guī)劃基本屬于錦上添花，都是給富人做的規(guī)劃，沒(méi)有窮人的空間。而真正的城鎮(zhèn)化應(yīng)該考慮怎樣解決農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)的生存和就業(yè)空間，以及基本公共服務(wù)問(wèn)題，而不能建想象中的“空中花園”。另外，城鎮(zhèn)化改革正面臨著土地財(cái)政依賴、戶籍管理難突破、行政管理制度固化、認(rèn)識(shí)慣性等一系列傳統(tǒng)慣性的挑戰(zhàn)。
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趙乃育/繪 |
激進(jìn) 城市盲目擴(kuò)張?zhí)N風(fēng)險(xiǎn)
在快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)空間存在盲目擴(kuò)展與無(wú)序蔓延的態(tài)勢(shì)，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重失控局面。
日前，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心對(duì)12個(gè)省區(qū)的最新調(diào)查顯示，12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)，其中沈陽(yáng)要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)提出要建設(shè)新城新區(qū)，161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)，占41.6%。從公布規(guī)劃的96個(gè)新城面積來(lái)看，占地超過(guò)6000平方公里，相當(dāng)于所在城市建成區(qū)一半以上。
新城新區(qū)、農(nóng)村新社區(qū)是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要形式，但是城市擴(kuò)張模式大都是攤大餅、模仿或者復(fù)制。“據(jù)我們調(diào)研，幾乎每一個(gè)大城市附近都要搞一個(gè)新區(qū)，其規(guī)劃占地和人口甚至于遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)老城區(qū)�！眹�(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令指出，現(xiàn)在不止鄂爾多斯，很多地方都出現(xiàn)了“鬼城”的現(xiàn)象，北京和天津之間也出現(xiàn)空城。
“根據(jù)調(diào)查，一些城市房地產(chǎn)項(xiàng)目空置率達(dá)40%-60%，有些中西部城市的房地產(chǎn)項(xiàng)目空置率更高達(dá)70%-80%。”喬潤(rùn)令表示，這造成土地等資源的極大浪費(fèi)。如果城鎮(zhèn)化繼續(xù)沿用過(guò)去發(fā)展模式：城市攤大餅、無(wú)限制擴(kuò)張，產(chǎn)城分離、排斥農(nóng)民工進(jìn)城，城鎮(zhèn)化不僅不會(huì)成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，相反隱含較大風(fēng)險(xiǎn)。
“從某種程度上講，近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)主要依靠土地‘平面擴(kuò)張’支撐�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)魏后凱指出，我國(guó)大城市紛紛掀起撤縣(市)設(shè)區(qū)或建設(shè)新區(qū)的浪潮，動(dòng)輒數(shù)百平方公里，甚至達(dá)上千平方公里，存在一定的盲目性和無(wú)序性。
魏后凱指出，雖然我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地“占補(bǔ)平衡”政策，但耕地占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是我國(guó)各類項(xiàng)目大多占用優(yōu)質(zhì)耕地�！半S著城市建成區(qū)的快速擴(kuò)張以及各類花園式工業(yè)區(qū)建設(shè)，平原或居民點(diǎn)周圍優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田面積大幅縮減，若不加制止，將會(huì)突破18億畝耕地紅線�！�
此外，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，一方面地方依靠土地財(cái)政，另一方面，由于征收土地帶來(lái)了數(shù)億人口進(jìn)入城市，但是也必須使政府通過(guò)開(kāi)發(fā)更多的土地來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償。而這導(dǎo)致對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴，形成債務(wù)危機(jī)。隨著債務(wù)增加，融資難度加大，地方必須不斷地通過(guò)新增土地來(lái)緩解債務(wù)壓力，這一方面會(huì)帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，矛盾長(zhǎng)期積累將阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并妨礙城鎮(zhèn)化水平的提高。
瓶頸 利益結(jié)構(gòu)調(diào)整是難點(diǎn)
在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的深層矛盾日益凸顯。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)李培林說(shuō)，“2012年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，接近世界城鎮(zhèn)化平均水平，但是在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障性住房等方面，被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的2.6億農(nóng)民工隨遷家屬未能平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)�，F(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度固化了已經(jīng)形成利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化�！�
李鐵也認(rèn)為，從戶籍分化到土地二元結(jié)構(gòu)再到整體規(guī)劃，存在著各個(gè)層次的利益結(jié)構(gòu)之爭(zhēng)。
我國(guó)城鎮(zhèn)體系紛繁復(fù)雜是城市資源分配不均的原因之一。我國(guó)城鎮(zhèn)包括直轄市、副省級(jí)城市、較大城市、地級(jí)市等級(jí)別，而不同級(jí)別城鎮(zhèn)資源配置有限。“我國(guó)城市資源長(zhǎng)期以來(lái)受到行政等級(jí)對(duì)資源分配的干預(yù)，資源大量向直轄市、副省級(jí)城市流入，導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模體系兩極分化�！蔽汉髣P認(rèn)為，資源配置不均導(dǎo)致我國(guó)大城市規(guī)模膨脹，中小城市數(shù)量和規(guī)模下降，人均占有資源有限，公共服務(wù)能力低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，出現(xiàn)了萎縮的狀態(tài)。
數(shù)據(jù)顯示，2000年-2010年，城市人口200萬(wàn)以上城市人口比重從22.53%上升至31.84%，城市人口規(guī)模50萬(wàn)-100萬(wàn)城市人口比重從15.54%上升至18.96%。而人口規(guī)模在20萬(wàn)-50萬(wàn)城市人口比重則從28.86%下降至22.89%，20萬(wàn)以下城市更是從18.52%下降至10.31%。
對(duì)此，魏后凱指出，雖然2010年全國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)1.94萬(wàn)個(gè)，但由于大城市對(duì)周邊小城鎮(zhèn)的極化效應(yīng)以及發(fā)展機(jī)會(huì)的剝奪，加之小城鎮(zhèn)本身缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)水平跟不上等原因，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)自身發(fā)展能力嚴(yán)重不足�！ �
值得注意的是，由于等級(jí)限制，一些本已城鎮(zhèn)化的城市又開(kāi)始出現(xiàn)人口流失現(xiàn)象。廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)李文溥在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示。他介紹道，以福建為例，福建沿海一帶，由于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工業(yè)化發(fā)展速度較快，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也相對(duì)較快。但這些地方由于城市投資不足，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)氐木用裥枨�。比如福建工業(yè)發(fā)展最好的縣級(jí)市——晉江市，如今已經(jīng)聚集了100萬(wàn)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口，但由于縣級(jí)市配套的限制，城市醫(yī)院仍是縣級(jí)水平，公安匹配也嚴(yán)重不足，導(dǎo)致本已吸引的高端人才不斷流失。
方向 城鎮(zhèn)化不能是空中花園
2010年我國(guó)287個(gè)地級(jí)以上的城市市轄區(qū)集中了全國(guó)51.2%的投資和56.3%的生產(chǎn)總值，但卻只容納了29%的人口。
李培林表示，隨著近年來(lái)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的約束和制約愈加凸顯。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口使城市社會(huì)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
“我認(rèn)識(shí)的很多地方官員，在主觀上對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)是一種理想化的產(chǎn)物�！崩铊F指出，我們?cè)谒械某鞘锌吹揭?guī)劃，都是錦上添花，都是給富人做的規(guī)劃，沒(méi)有窮人的空間。而真正的城鎮(zhèn)化需要提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，方便的生活和生產(chǎn)條件，而不是想象中的空中花園。
李鐵表示，現(xiàn)階段大量城市以城市花園的模式建設(shè)城市，意味著城市的建設(shè)成本增加，而建設(shè)成本增加促地方高價(jià)賣地，地價(jià)高企又帶來(lái)了房?jī)r(jià)上漲，帶來(lái)城市成本的提高，致使農(nóng)民進(jìn)入城市門檻越來(lái)越高，戶籍制度改革目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。
“與此同時(shí)，城市發(fā)展模式的調(diào)整遇到一系列傳統(tǒng)慣性挑戰(zhàn)，當(dāng)全國(guó)幾萬(wàn)個(gè)城市都在按照這種開(kāi)發(fā)新區(qū)花園的模式建設(shè)城市的時(shí)候，當(dāng)一個(gè)改革觸動(dòng)所有政府官員利益的時(shí)候，改革措施是否可以持續(xù)延續(xù)下去，或者說(shuō)得到落實(shí)，這是值得懷疑的。”李鐵說(shuō)。
對(duì)此，喬潤(rùn)令認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)嚴(yán)格控制特大城市和小城市新增建設(shè)用地，合理保證生活用地，提高生態(tài)用地比例，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房用地。
“我們需要的不是出現(xiàn)越來(lái)越多的特大城市，而應(yīng)是小城市集群�！眴虧�(rùn)令認(rèn)為，只有城鎮(zhèn)城市集群化，生活、居住、工作都得以解決并走向富足，才能使越來(lái)越多的人留在自己的城市。