隨著反腐敗力度不斷加大，多位“失蹤”官員為逃避黨紀(jì)國(guó)法處理，通過不同方式攜巨款外逃。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，腐敗問題向基層蔓延滲透的現(xiàn)象愈發(fā)明顯，外逃官員呈現(xiàn)出級(jí)別由高向低、從“熱衙門”向“冷衙門”蔓延的特點(diǎn)。專家認(rèn)為，近期官員“失蹤”“外逃”事件折射出我國(guó)職務(wù)犯罪預(yù)警機(jī)制、官員出入境管理機(jī)制存在盲點(diǎn)。
掩蓋身份成為外逃主要手法
6月以來，廣東廣州、湖北公安、湖南醴陵3名官員“失蹤”，引發(fā)公眾再度聚焦官員“失蹤”乃至“外逃”問題�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨著反腐敗力度不斷加大，多位“失蹤”官員為逃避黨紀(jì)國(guó)法處理，通過不同方式攜巨款外逃。
今年6月，廣州市花都區(qū)原政協(xié)主席王雁威通過區(qū)政協(xié)辦公室向區(qū)委請(qǐng)假治病，至今仍處于“失蹤”狀態(tài)；湖南省醴陵市王仙鎮(zhèn)財(cái)政所原所長(zhǎng)鄧元華“失蹤”已超過120天；湖北省公安縣農(nóng)業(yè)局原副局長(zhǎng)兼畜牧獸醫(yī)局局長(zhǎng)蔡道明已“失蹤”5個(gè)多月。
實(shí)際上，官員“失蹤”不歸并不罕見，且多數(shù)選擇了外逃。2010年，廣州市花都區(qū)畜牧獸醫(yī)局原局長(zhǎng)劉榮福以休假為名，持因私護(hù)照出境逃往美國(guó)；2012年，遼寧鳳城市委原書記王國(guó)強(qiáng)外逃后，被曝帶走巨額贓款；貴州省原交通廳廳長(zhǎng)盧萬里、云南省原交通廳副廳長(zhǎng)胡星、深圳市南山區(qū)原政協(xié)主席溫玲、溫州市鹿城區(qū)原區(qū)委書記楊湘洪等官員外逃事件也都引起一時(shí)轟動(dòng)。
最高人民檢察院公布數(shù)據(jù)顯示，2011年檢察系統(tǒng)抓獲在逃職務(wù)犯罪嫌疑人1631人，同比上升27%，追繳贓款贓物共計(jì)77.9億元。記者在采訪中了解到，盡管“失蹤”原因未有定論，但從以往經(jīng)驗(yàn)及所掌握的情況來看，“失蹤”“外逃”官員多半存在經(jīng)濟(jì)問題。
湖南省紀(jì)委預(yù)防腐敗室副主任陸群介紹說，官員失蹤或外逃情形主要有四種：一是因欠巨額債務(wù)無法償還、感情糾紛等原因脫崗?fù)獬龆惚�；二是因挪用公款無法償還等違法犯罪行為敗露而畏罪潛逃；三是分管負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)的人員利用職務(wù)之便攜款潛逃；四是貪官畏罪外逃，或因其他原因叛逃。相關(guān)專家總結(jié)出近期官員“失蹤”外逃的三種方式：“請(qǐng)假失聯(lián)式”“聽風(fēng)失蹤式”“突然消失式”。
公安縣紀(jì)委有關(guān)人士向記者透露，今年上半年，湖北省統(tǒng)一開展三農(nóng)保險(xiǎn)資金審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)蔡道明可能存在重大經(jīng)濟(jì)問題，公安縣紀(jì)委前期已找他談話，可能是他預(yù)感到情況不妙選擇“跑路”。
至今仍然下落不明的鄧元華，曾在湖南醴陵市多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任過財(cái)政所所長(zhǎng)，此前，有傳言稱鄧元華攜款近300萬元失蹤。坊間也有傳言稱，鄧元華喜歡賭博且輸了很多錢�！�
事發(fā)后，醴陵市檢察院已介入調(diào)查。對(duì)于鄧元華失蹤的具體情況，醴陵市有關(guān)方面未公布調(diào)查進(jìn)展。他究竟是攜款潛逃還是因?yàn)橹芭灿霉疃й�，目前仍無法證實(shí)，涉及金額也尚未確定，但可以肯定其失蹤與經(jīng)濟(jì)問題有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)。
湖南郴州市農(nóng)機(jī)局原副局長(zhǎng)王昌宏的“失蹤”也與債務(wù)有關(guān)。在輿論關(guān)注和郴州市“治吏風(fēng)暴”行動(dòng)推動(dòng)下，郴州市紀(jì)委監(jiān)察局和相關(guān)部門經(jīng)過努力，去年4月，“失蹤”146天的王昌宏在廣東佛山被找到。
據(jù)王昌宏稱，自己當(dāng)時(shí)離開主要是因?yàn)閮杉�，一是�?jīng)商辦企業(yè)不善；二是借了高利貸，債主追債，自己應(yīng)付不過來。
郴州市紀(jì)委辦案人員繪制的王昌宏“投資收益表”顯示，王昌宏違反規(guī)定，到冶煉廠、煤礦入股190萬元和投資小水電給他帶來一些收益。不過，他自認(rèn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)比較在行，沒想到會(huì)栽倒在期貨上。據(jù)了解，王昌宏炒期貨虧損400多萬元。
為了還銀行利息及繼續(xù)投資，他只得四處舉債，信用社、親戚、朋友、下屬甚至鄰居，都成了王昌宏借錢的對(duì)象。王昌宏說，“我借了100多萬元高利貸。在還債過程中，高利貸放債人糾集一些社會(huì)上的人來追討，實(shí)在沒辦法應(yīng)對(duì)�！比缪┣虬阍綕L越大的債務(wù)，加上債權(quán)人步步緊逼，成了王昌宏“出走”的導(dǎo)火索。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，近年來，盡管中央不斷加強(qiáng)對(duì)官員出國(guó)的限制，甚至專門規(guī)定，處級(jí)以上干部出境需要審批和備案。但是，掩蓋身份、繞過重重障礙，成為外逃官員們的主要手法。外逃貪官往往先把家屬送出國(guó)作為脫身的第一步，再里應(yīng)外合把資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)外。
一些貪污金額小、權(quán)力小的官員基本潛伏在國(guó)內(nèi)，另外一些貪污金額巨大，級(jí)別較高的官員多數(shù)逃向海外。2012年4月24日，王國(guó)強(qiáng)與妻譚某(丹東海關(guān)主任科員)持因私出國(guó)護(hù)照去了美國(guó)，此后再無消息。
“裸官”與“裸商”結(jié)成貪腐同盟
長(zhǎng)三角一位商人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，近年來，出于安全考慮，一些自感有“原罪”的商人移民成了“裸商”，他們與貪腐官員結(jié)成利益同盟，官員幫助“裸商”牟利，同時(shí)也利用“裸商”便利的通道把貪腐所得轉(zhuǎn)移到境外。
“裸官”群體是外逃貪官的“預(yù)備隊(duì)”�！肮賳T外逃往往與資產(chǎn)轉(zhuǎn)移相結(jié)合，并且是其違法違紀(jì)行為的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。”北京航空航天大學(xué)廉潔教育與治理研究中心主任任建明說，貪官出逃的路徑通常是非法斂財(cái)-家屬移民海外-轉(zhuǎn)移不明資產(chǎn)-擇機(jī)外逃等幾個(gè)步驟。
“茂名原市委書記羅蔭國(guó)案發(fā)前，子女就分別加入了澳門籍和澳大利亞籍，并在境外置業(yè)。羅蔭國(guó)本人持有多個(gè)假身份證，用于出入國(guó)境。”廣東省紀(jì)檢系統(tǒng)一名干部告訴記者，其妻子鄒繼芳在茂名有一個(gè)“貴婦交際圈”，與羅蔭國(guó)夫婦有來往的企業(yè)老板近10人。
廣東一位紀(jì)檢干部介紹，貪官常常借商人之手把資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出境，如通過地下錢莊洗錢出境，通過涉外公司在海外隱秘“截流”，在海外虛假投資等。隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)往來增多，一些貪官通過貿(mào)易項(xiàng)目轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，手法更隱蔽更難監(jiān)控。
“此外，許多職務(wù)犯罪案件往往不是個(gè)體腐敗，而是一個(gè)地區(qū)、部門集體腐敗，呈現(xiàn)相互之間的勾結(jié)和同謀。一旦關(guān)鍵人物面臨調(diào)查，‘貪腐同盟’會(huì)為其外逃提供便利條件�！敝袊�(guó)人民大學(xué)公共政策研究院反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉說。
隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，特別是我國(guó)反腐敗力度的加大，我國(guó)官員外逃近年來呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)、新趨勢(shì)。
中山大學(xué)廉政與治理研究中心調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著公眾對(duì)公共服務(wù)需求的增加，公共衛(wèi)生、園林綠化、環(huán)保等部門也變成了“熱衙門”，可以支配大量的資源和資金，這也為權(quán)力腐敗提供了巨大空間。
毛昭暉說，過去外逃的有不少都是國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)人員，但從近兩年的情況來看，養(yǎng)老金、保障房、三農(nóng)資金管理等與民生相關(guān)的政府部門官員外逃數(shù)量呈上升態(tài)勢(shì)。如湖北最近失蹤的蔡道明與2010年廣州出逃的劉榮福均為畜牧獸醫(yī)局局長(zhǎng)�！懊裆I(lǐng)域腐敗應(yīng)成為今后防治的重點(diǎn)，其腐敗行為可能帶來更多次生災(zāi)害，引發(fā)群體性或突發(fā)性事件�！薄�
與此同時(shí)，借機(jī)外逃的“名頭”也從“考察式”變?yōu)椤靶菁偈健薄１本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心主任李成言認(rèn)為，近十年來，貪官外逃現(xiàn)象十分嚴(yán)重，從前幾年借出國(guó)考察名義“滯留不歸”，到如今借養(yǎng)病、休假等名義私自外逃，折射出新一輪反腐斗爭(zhēng)讓一些腐敗官員如坐針氈，通過多種手段外逃出境、以求平安落地。與因公出國(guó)相比，因私出國(guó)更加難以控制。
職務(wù)犯罪預(yù)警機(jī)制薄弱
專家認(rèn)為，近期官員“失蹤”外逃事件折射出我國(guó)職務(wù)犯罪預(yù)警機(jī)制、官員出入境管理機(jī)制存在盲點(diǎn)。
一是一人多證，官員出境管理不嚴(yán)。根據(jù)中央相關(guān)規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部因公臨時(shí)出境要經(jīng)過所在單位、組織部門、人事部門等一系列審批。因私出國(guó)也要報(bào)經(jīng)上級(jí)部門、人事部門批準(zhǔn)。
中山大學(xué)廉政與治理研究中心副教授張緊跟認(rèn)為，雖然領(lǐng)導(dǎo)干部出國(guó)都有固定的程序安排，但從某種程度上講，這些程序并沒有真正發(fā)揮作用，反而被一些貪官所規(guī)避。不少領(lǐng)導(dǎo)干部“一人多證”，同時(shí)擁有幾個(gè)身份證件和護(hù)照。
根據(jù)以往的案例，許多官員擁有都不止一本護(hù)照，有些人私人護(hù)照不上交，有些人用假身份證再辦一個(gè)護(hù)照，這些都不在審批、報(bào)備之列，單位根本監(jiān)控不到。比如，茂名市原市委書記羅蔭國(guó)、茂名市原常務(wù)副市長(zhǎng)楊光亮都被查出持有多個(gè)身份證。在這種情況下，官員使用其他身份因私出國(guó)一路綠燈。據(jù)了解，廣州市花都區(qū)畜牧獸醫(yī)局局長(zhǎng)劉榮福在外逃前就沒有向相關(guān)部門上交因私護(hù)照，最終持該護(hù)照前往美國(guó)。
“所謂的護(hù)照上交其實(shí)在管理中并不嚴(yán)格，有時(shí)候把護(hù)照放到信封里封好上交，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人看都不看�！币幻鶎痈刹扛嬖V記者。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)喬新生表示，從原則上來說，處級(jí)以上干部只能辦理因公護(hù)照出境，而且因公護(hù)照必須交由外事部門管理。處級(jí)以上官員出境，必須經(jīng)過報(bào)備，不能隨意為之。
他說，這些外逃官員中，有的擁有多個(gè)身份證，有的擁有多個(gè)護(hù)照，而且貪污所得巨額資產(chǎn)早已轉(zhuǎn)移到國(guó)外，這些都暴露了管理中的問題。“我國(guó)行政級(jí)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部單位請(qǐng)假報(bào)告制度早已實(shí)行多年，為什么這些官員常常是失蹤一個(gè)月甚至到幾個(gè)月后才被發(fā)現(xiàn)呢？說明機(jī)關(guān)工作人員人浮于事的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重�！眴绦律J(rèn)為，目前的情況是各項(xiàng)規(guī)定都有，關(guān)鍵是執(zhí)行存在問題。
二是個(gè)人重大事項(xiàng)有申報(bào)無“抽查”。個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度是我國(guó)預(yù)防職務(wù)犯罪的一項(xiàng)重要機(jī)制。但實(shí)際上，不少地方干部存在謊報(bào)瞞報(bào)情況。2012年，因擁有20多套房產(chǎn)，被網(wǎng)友稱為“房叔”的廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺區(qū)分局政委蔡彬，在紀(jì)檢部門的調(diào)查中被發(fā)現(xiàn)，在個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告上只填了1套房。
今年2月25日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書記王岐山在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)所作的工作報(bào)告中表示，加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員的管理和監(jiān)督。認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)�人有關(guān)事項(xiàng)制度，并開展抽查核實(shí)工作。
專家認(rèn)為，如果只申報(bào)不核查，申報(bào)就容易變成“盲人的眼睛、聾子的耳朵”。紀(jì)檢部門若對(duì)申報(bào)進(jìn)行抽查，與房產(chǎn)、銀行、證券、出入境等系統(tǒng)進(jìn)行比對(duì)，對(duì)腐敗分子將是一個(gè)巨大的震懾。
三是調(diào)查走漏風(fēng)聲變“報(bào)警”。中央黨校教授林喆說，“一個(gè)比較諷刺的說法是，‘貪官不打無外逃之仗’。往往調(diào)查風(fēng)聲一出，貪官便聞風(fēng)而逃�！�
毛昭暉表示，我國(guó)對(duì)職務(wù)犯罪的預(yù)警機(jī)制薄弱，對(duì)職務(wù)犯罪打擊力度不夠。當(dāng)前我國(guó)在認(rèn)定某個(gè)官員是否構(gòu)成違法違紀(jì)職務(wù)犯罪證據(jù)不充分的情況下，只能對(duì)其談話，而不能采取一些強(qiáng)制性措施，談話等于給這些職務(wù)犯罪分子提了醒，容易出現(xiàn)外逃情況。
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專家：應(yīng)將“腐敗嫌疑人”列入“黑名單” |
專家認(rèn)為，遏制貪官外逃不能僅靠紀(jì)檢部門“盯”“管”“跟”，更需要從制度著手，建立起防范外逃的“銅墻鐵壁”。當(dāng)務(wù)之急，是要推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)申報(bào)和家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)，從源頭上防腐反腐；并通過廉政風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)、加強(qiáng)國(guó)際合作等，讓貪官“插翅難逃”。
制度反腐專家、湖南商學(xué)院副院長(zhǎng)王明高，中央黨校教授林喆等專家指出，官員“失蹤”“外逃”屢屢上演，表明我國(guó)相應(yīng)的預(yù)防和懲治措施存在漏洞。
一是家庭財(cái)產(chǎn)登記申報(bào)制和金融實(shí)名制等制度空白，無法監(jiān)管公職人員財(cái)產(chǎn)變動(dòng)狀況。二是相關(guān)機(jī)制缺失，如外匯管理機(jī)制不完善，使貪官的非法所得外逃他國(guó)有隙可乘；官員出國(guó)活動(dòng)審查機(jī)制以及出入境管理機(jī)制不健全，使貪官能輕易逃往國(guó)外；民法追贓機(jī)制以及公民信用保障號(hào)碼的缺失，使追逃貪官舉步維艱。三是法律短板，如《反腐敗法》仍處研究中，貪賄犯罪仍有死刑設(shè)置，缺席審判制度仍未設(shè)立等。四是國(guó)際合作力度不夠，雖然2003年通過了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，實(shí)現(xiàn)了國(guó)際間的協(xié)作治腐，但由于國(guó)情與體制不同，各國(guó)對(duì)于案件的定性差別很大，再加上不是所有國(guó)家都遵守《公約》，為這類跨境案件的執(zhí)行增加了難度。
專家認(rèn)為，違法違紀(jì)官員一旦出逃便很難追回，從境外引渡官員的成本非常高昂，同時(shí)還存在許多政治、法律壁壘。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)防堵，把貪腐官員控制在國(guó)內(nèi)。目前，遏制貪官外逃靠紀(jì)檢部門“盯”“管”“跟”成本高、效率差，當(dāng)務(wù)之急是要從制度著手，建立起防范外逃的“銅墻鐵壁”。
首先，從源頭上構(gòu)建反腐防腐機(jī)制，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)申報(bào)工作，建立健全家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制，完善金融實(shí)名制，設(shè)立遺產(chǎn)稅等制度。
國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家介紹，把官員配偶子女從業(yè)情況納入官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的范疇，是反腐斗爭(zhēng)的“國(guó)際慣例”。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)省市縣三級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人信息、工作信息、家庭信息公開化，并對(duì)申報(bào)情況進(jìn)行抽查，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)申報(bào)不實(shí)或瞞報(bào)等情況，應(yīng)制定相關(guān)懲處辦法。
2012年，廣東省出臺(tái)“關(guān)于加強(qiáng)市縣領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)若干問題的決定”，規(guī)定對(duì)配偶、子女均已移居國(guó)(境)外的，原則上不得擔(dān)任黨政正職和重要敏感崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。廣東還將加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)�人有關(guān)事項(xiàng)制度，健全定期抽查核實(shí)、匯總分析制度，繼續(xù)推進(jìn)報(bào)告事項(xiàng)在一定范圍公示試點(diǎn)工作，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。
其次，打破“信息孤島”，構(gòu)建各部門聯(lián)網(wǎng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。
北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任李成言認(rèn)為，官員擁有多個(gè)戶口甚至多個(gè)國(guó)籍、多處房產(chǎn)及資產(chǎn)，原因是紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、房管、銀行等部門未形成統(tǒng)一的核查系統(tǒng)，官員的核心數(shù)據(jù)信息碎片化。占有官員核心數(shù)據(jù)信息的部門不承擔(dān)反腐職能，反腐部門卻不占有信息�！凹o(jì)檢部門應(yīng)建立起廉政風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，設(shè)置紅橙黃綠風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。如果高風(fēng)險(xiǎn)官員因私出境，當(dāng)把身份證或指紋輸入系統(tǒng)時(shí)，系統(tǒng)就會(huì)進(jìn)行報(bào)警。”
再次，從完善反洗錢機(jī)制、建立民法追繳外逃贓款機(jī)制入手，創(chuàng)新反洗錢立法和反洗錢措施，利用獨(dú)立的民事訴訟程序打擊外逃貪官。
王明高建議，鑒于各國(guó)意識(shí)形態(tài)不同，貪官犯罪證據(jù)難以確定，刑事程序在國(guó)際反腐敗合作中存在難以逾越的局限性。要跳出刑法追繳贓款的固定思維，實(shí)施民法追繳贓款機(jī)制，對(duì)贓款可采取“收益分享”的處理方案，充分調(diào)動(dòng)被請(qǐng)求國(guó)的積極性，最大限度地追繳外逃贓款，挽回國(guó)家損失。
最后，建立公民信用保障號(hào)碼體系，創(chuàng)設(shè)“證紋一致”和實(shí)行“黑名單”等制度。
王明高建議，公民信用保障號(hào)碼每人終生一號(hào)，所有涉及個(gè)人信息的部門，包括公安、社保、金融、交通等，都采用公民信用保障號(hào)碼作為管理號(hào)碼�！白C紋一致”制度要求公務(wù)員出境時(shí)，護(hù)照、身份證上的“電子指紋”必須與持證人的指紋一致。而“黑名單”制度是將“腐敗嫌疑人”列入“黑名單”，交給出入境管理機(jī)關(guān)、出國(guó)審查機(jī)構(gòu)、檢察院等機(jī)關(guān)，給腐敗嫌疑官員設(shè)置出國(guó)出境障礙。如果實(shí)行全國(guó)管理部門計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，將身份證、信用保障號(hào)、指紋三者結(jié)合管理，將彌補(bǔ)僅靠身份證管理的不足，有利于真正遏制貪官外逃。
