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“造城”再抬頭 “紅線”堅守難 |
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資本粗放圈地
“非糧化”隱患凸顯 |
杭州市余杭區(qū)的花園村靠近京杭大運河，是遠(yuǎn)近聞名的水稻產(chǎn)區(qū)。最近幾年，隨著城市擴張，一個大型農(nóng)副產(chǎn)品物流中心落戶于此，占用村里上百畝耕地，與此同時，村民建房、新辦企業(yè)等建設(shè)不斷增多，原來稻花飄香的上千畝良田如今難覓蹤影。10年來，該村耕地面積減少近一半。
花園村并非孤例。肥西縣緊鄰安徽省會合肥，1995年時，該縣耕地面積約為130萬畝左右，而今耕地面積減少到90余萬畝，年均減地2萬畝�！皽p少的這些地主要是滿足省會城市及本縣城經(jīng)濟的發(fā)展需要，同時也包括不少農(nóng)村村民建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展所需�！碑�(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門的一位干部說。
花園村和肥西縣是城市化進程中農(nóng)村耕地“兩頭擠壓”的典型例子。一方面，城市的發(fā)展不斷侵蝕著農(nóng)村的耕地，另一方面，農(nóng)村本身建設(shè)用地不斷增加，也內(nèi)耗著昔日的良田。面對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的浪潮以及“資本下鄉(xiāng)”的沖擊，未來我國18億畝耕地“紅線”守護挑戰(zhàn)巨大，前景存憂。
土地存量不斷減少
來自國土部的數(shù)據(jù)顯示，近幾年我國耕地面積凈減少狀況得以扭轉(zhuǎn)，但是每年仍有300多萬畝耕地被批轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，然后根據(jù)“占一補一”要求進行占補平衡補充。
公開資料顯示，前些年我國耕地減少嚴(yán)重，1998年全國耕地面積尚有19.45億畝，僅過7年，到2005年就已降至18.31億畝，非農(nóng)建設(shè)占地成為罪魁禍?zhǔn)住?BR> 北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授趙燁專門核查過1997年到2010年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積——2746.5萬畝，相當(dāng)于半個海南省的版圖。
為了彌補建設(shè)占地的缺口，深化耕地保護責(zé)任制，從2000年左右我國土地管理明確占補平衡原則，即“占多少，墾多少”。然而，《經(jīng)濟參考報》記者在基層采訪發(fā)現(xiàn)，這些所謂新增的耕地質(zhì)量不少“看起來很美”，“占優(yōu)補劣”、“硬占柔補”已經(jīng)嚴(yán)重危害耕地的質(zhì)量�！�
中國土地勘測規(guī)劃院土地研究所研究員劉康調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來不少省份的耕地資源越來越少，占補平衡越來越難，只能被迫開發(fā)邊界土地。粗略估計，我國每年占用耕地中一半是水田，而補充的耕地中水田不到20%。
曾經(jīng)發(fā)生在浙江龍泉、景寧等地的農(nóng)保田上山，就是耕地占補平衡走樣的極端體現(xiàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)發(fā)達(dá)地區(qū)的造地任務(wù)，獲取指標(biāo)交易費與實際造地之間巨額差價，甚至破壞本地生態(tài)將耕地造在山上、風(fēng)景區(qū)之內(nèi)，根本不能耕種。
粗放“圈地”沖動不減
在鄂豫皖贛川渝陜浙等地采訪期間，記者強調(diào)感受到還處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展階段中的這些地區(qū)占地擴張的沖動。
在不少地方，“大手筆”的新城建設(shè)熱火朝天，工業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)新區(qū)等如雨后春筍，一些農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也不斷涌現(xiàn)出占地動則幾千畝甚至上萬畝的示范園、生態(tài)園等集休閑、娛樂、種植于一體的項目。
國土部耕地保護司基本農(nóng)田保護處處長王磊認(rèn)為，未來耕地保護更大的挑戰(zhàn)來自于城市建設(shè)用地的幾何式擴張。
“隨著中西部地區(qū)城市化快速發(fā)展，不少地方興起了‘新城區(qū)’建設(shè)熱潮，‘造城運動’重新抬頭，這些地方往往采用外延擴張的用地方式，大規(guī)模占用耕地在所難免。”王磊說�！�
江西省政協(xié)副主席陳清華說，當(dāng)前地方政府的融資平臺進入償債高峰，而經(jīng)濟形勢卻持續(xù)回落，稅收下滑，在這種情況下，地方政府特別是縣市兩級依賴土地財政維持運轉(zhuǎn)將愈發(fā)嚴(yán)重�！�
“如今到基層所過之處，幾乎都是工地，到處都是征地拆遷。有的縣少的賣地幾個億，多的十幾、二十個億。中部很多地區(qū)甚至只有四五個億稅收，卻有10個億的土地收益。”他擔(dān)憂地表示，自從十八大提出要大幅度提高農(nóng)民征地補償標(biāo)準(zhǔn)后，地方反而趁勢而上，掀起了近乎瘋狂土地收儲熱潮，都想趕在新政出臺前低價獲取農(nóng)民的土地。這樣下去，耕地侵占只會增加難以減少。
隨著土地流轉(zhuǎn)的加快，資本下鄉(xiāng)進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域從事生產(chǎn)經(jīng)營越來越多。不少資本進入農(nóng)村是想踏踏實實從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，但也有一些帶著“圈地”的沖動。
安徽淮南一位農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，他身邊有不少原來做地產(chǎn)或商貿(mào)的朋友，現(xiàn)在都打起了到農(nóng)村包地的主意�！艾F(xiàn)在進去，租金成本低，而且有補貼，未來這些地一旦升值，他們賺得更多�！薄�
更嚴(yán)重的是，耕地后備資源消耗將盡。國土部農(nóng)地管制處處長孫魯平說，從長遠(yuǎn)看，保持耕地平衡的能力是有限的，因為占用、生態(tài)退耕、災(zāi)毀等會減少耕地。
據(jù)介紹，一是后備耕地資源有限。能開的地都開了，尤其是位于平原河谷等地的后備資源已經(jīng)沒有，邊遠(yuǎn)山區(qū)后備資源有，但是難以起到補充耕地的作用，2001年的時候后備資源還有1億多畝，但是十多年后，現(xiàn)在實際上已經(jīng)沒有那么多了。現(xiàn)在估算，基本都用完了。二是后備資源分布不均勻。東部地區(qū)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，能開的都開掉了，貴州、云南等生態(tài)敏感地區(qū)還有，但是不能破壞生態(tài)，占補平衡不同省份面臨的壓力是不同的�！�
“糧地”減少隱患重重
現(xiàn)有耕地數(shù)量不斷減少，補充耕地質(zhì)量不盡如人意，剛性需求持續(xù)增加，面對重重挑戰(zhàn)，不少基層干部和專家對守住18億畝耕地紅線的前景感到擔(dān)憂。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長徐小青憂心忡忡地說，就目前各地調(diào)研看到的情況，地方政府現(xiàn)實利益太大，十八億畝的“紅線”堅守困難。“地方政府迫于財政壓力，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府也日益面臨財政增收壓力，對守住紅線擔(dān)負(fù)國家糧食安全的責(zé)任意識逐漸淡漠�！�
一些不愿意透露身份的基層農(nóng)業(yè)干部坦言，這幾年雖然國家糧食連續(xù)創(chuàng)造了“九連增”的奇跡，但必須看到，同時全國生產(chǎn)凈調(diào)出的省份在不斷減少，我國糧食進口量已經(jīng)連續(xù)三年增加，并且從過去的一兩個品種到去年小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部出現(xiàn)進口的狀況，這些苗頭信號都值得警惕。
一些基層干部甚至坦言，過去為少繳農(nóng)業(yè)稅，地方上報的耕地面積要少于實際耕地面積，這些“黑地”成了近年來確保糧食增產(chǎn)和彌補建設(shè)用地需求的重要調(diào)劑手段，而今隨著這部分存量的消耗，土地已經(jīng)進入警戒線。
國土部農(nóng)地管制處處長孫魯平表示，如果“占優(yōu)補劣”問題一直存在，以全國每年占用耕地300多萬畝測算，如果因地力撂荒僅1個百分點，就有1800萬畝。再加上資本圈地帶來的“非糧化”隱患，真正種糧的地還有多少不容樂觀。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英直言，目前我國的耕地保護工作不是很成功，地方政府經(jīng)常騙中央、騙衛(wèi)星。一些地方政府通過變更規(guī)劃或先占后補等手法，一步步將基本農(nóng)田蠶食成可耕地再變成建設(shè)用地。
“中國GDP總量的90%以上主要靠城市經(jīng)濟產(chǎn)出，而各類城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國的優(yōu)質(zhì)耕地。這些城市經(jīng)濟部門占了大約1億畝土地，平均1畝地產(chǎn)出GDP近50萬元。近些年國家對農(nóng)田占用嚴(yán)格管控發(fā)揮了作用，每新增1畝建設(shè)用地產(chǎn)出GDP約220萬元�！秉h國英說。
按這個數(shù)據(jù)推算，我國GDP總量未來20年要趕上美國，達(dá)到320萬億，還要占用優(yōu)質(zhì)耕地1億畝以上。我國優(yōu)質(zhì)耕地每畝可產(chǎn)出糧食約1噸，這意味著要損失1億噸糧食產(chǎn)量，占到現(xiàn)有糧食產(chǎn)量的18%左右。
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地方占地沖動頻現(xiàn) |
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“以地為導(dǎo)”發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)變 |
隨著城鎮(zhèn)化加快推進、征地補償預(yù)期大幅提高，一些地方政府已經(jīng)開始大規(guī)模收儲土地，耕地保護形勢異常嚴(yán)峻。
在當(dāng)前形勢下，經(jīng)濟發(fā)展是地方政府的主要考量目標(biāo)，“地根”成為有效的調(diào)節(jié)手段，土地一次次成為刺激經(jīng)濟、保增長的手段，“以地為導(dǎo)”的發(fā)展模式不光吞噬掉大量的耕地，也為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型埋下重大隱患。
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2012年二季度全國不同用途的土地平均出讓價格為：商業(yè)服務(wù)業(yè)用地為5728元/平方米，住宅用地為4522元/平方米，工業(yè)用地為659元/平方米。工業(yè)用地的價格僅相當(dāng)于商服用地價格的11.5%、住宅用地價格的14.6%。這樣的供地價格結(jié)構(gòu)表明，政府在出讓工業(yè)用地時絕大多數(shù)是虧本的。但為了今后的稅收和就業(yè)，虧本也要出讓工業(yè)用地。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文表示，過低的工業(yè)用地供地價格，一方面使被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的利益嚴(yán)重受損，另一方面又引發(fā)相當(dāng)部分工業(yè)企業(yè)可以不顧投資成本而無序擴張。這是制約我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的一大原因。
“讓地方干部再不敢多占耕地用來搞建設(shè)�！币恍┩恋貑栴}專家說，改變“以地為導(dǎo)”經(jīng)濟發(fā)展模式，關(guān)鍵是要改變目前外延擴張的用地模式，注重存量用地的潛力挖掘，通過集約節(jié)約用地在既有的土地上獲得更多產(chǎn)出，只有發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，全社會用地擴展勢頭得以遏制，耕地被大量占用的情況才能扭轉(zhuǎn)。
國土資源部耕地保護司基本農(nóng)田保護處處長王磊說，耕地保護，首先是要少占耕地，其次才是“優(yōu)補”耕地，當(dāng)前亟須建立兩項基本制度，約束地方少占耕地：把耕地保護納入對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核，而且作為一項重要考核指標(biāo)，用制度約束地方政府?dāng)U張“地根”的沖動；對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)實行耕地保護離任審計，將耕地保護作為官員為官一方的重要評價指標(biāo)。“耕地保護也是政績”，“耕地保護不能光喊口號，必須見行動，制度硬起來地方領(lǐng)導(dǎo)才真正重視。”
“劃定永久農(nóng)田保護區(qū)，區(qū)域內(nèi)耕地只增不減，以法律法規(guī)形式枚舉可以占用的例外情況，真正讓耕地保護制度成為不能碰、沒法碰的‘紅線’�！北本┐髮W(xué)城市與環(huán)境學(xué)院副教授林堅、浙江麗水市國土資源局總規(guī)劃師趙力強等人建議，同時要因地制宜對地方進行考核和轉(zhuǎn)移支付分配，“永久農(nóng)田保護區(qū)，耕地保護是第一位的，如果做得好，就應(yīng)該認(rèn)定為考核優(yōu)秀，得到更多轉(zhuǎn)移支付，否則，在考核指揮棒下，耕地保護只能停留在口號層面”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員秦中春建議，鼓勵進城農(nóng)民將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，建立耕地占補平衡指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)省內(nèi)異地流轉(zhuǎn)機制。同時建立新增耕地經(jīng)濟激勵機制，實施耕地保護責(zé)任目標(biāo)的利益補償。在有條件的地區(qū)和城市，對農(nóng)地使用者特別是基本農(nóng)田保護人，通過建立農(nóng)地保護補償基金進行適當(dāng)補貼，調(diào)動農(nóng)戶保護耕地的積極性和主動性�！�
作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實驗區(qū)，四川成都在幾年前就探索設(shè)立了耕地保護基金，這種耕地保護新機制的具體做法是：按照基本農(nóng)田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，由政府向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護補貼；補貼主要用于為農(nóng)民購買農(nóng)村養(yǎng)老保險；政府與農(nóng)民簽訂《耕地保護合同》，農(nóng)戶承擔(dān)耕地保護責(zé)任，違約將被追回補償款并承擔(dān)相應(yīng)處罰。
“耕地保護一定要調(diào)動起農(nóng)民的積極性，不光讓他們獲得耕地保護長遠(yuǎn)好處，也得到短期收益�！闭憬⊥恋卣碇行母敝魅卫柙鲣h說，目前浙江也在幾個縣開展耕地保護補償試點，向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護補貼，有效調(diào)動了農(nóng)戶積極性，改變了此前耕地保護“政府熱農(nóng)戶冷”的狀況。
國土資源部農(nóng)地管制處處長孫魯平表示，耕地占優(yōu)補劣將一直存在，難以解決。相關(guān)專家認(rèn)為，在占用耕地不可避免的情況下，必須通過最大限度提升造地質(zhì)量確保耕地生產(chǎn)能力。
基層農(nóng)業(yè)部門人員建議，在造地過程中盡快引入專業(yè)的社會化力量，改變目前部門主導(dǎo)、主辦的造地方式，向民間資本放開造地、土地整治項目，讓最會造地的人來造好地。
與此同時，在造地標(biāo)準(zhǔn)制定、實施、驗收上實行分離，即造地標(biāo)準(zhǔn)由農(nóng)業(yè)、國土、水利等涉農(nóng)部門共同制定，具體實施由國土部門實行招投標(biāo)引入社會力量完成，驗收環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門主導(dǎo)引入社會監(jiān)督力量共同完成，實現(xiàn)“造地的不驗收、驗收的不造地”，通過相互監(jiān)督制約提升造地質(zhì)量。
浙江寧波市鄞州區(qū)自2011年起，冒著企業(yè)轉(zhuǎn)投他處的風(fēng)險，將每畝土地成本提高3萬元專門用于表土剝離，待新造地時將表土運輸過去覆蓋�！督�(jīng)濟參考報》記者在鄞州區(qū)鄞江鎮(zhèn)宣裴村新造的100多畝土地上看到，用于熟地而種植的毛豆顆粒飽滿�！斑@都是用耕地表土覆蓋過的，再耕個三五年，就是能出糧食的好地了�！毙岽宕迕駞纬杏抡f。
土地供應(yīng)要保耕地、保發(fā)展、保生態(tài)，但隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，土地“三�！蹦繕�(biāo)受到重重挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化需要穩(wěn)定土地供應(yīng)作為支撐，也亟須改變先前粗放用地、大量占用耕地的老路，因此土地挖潛“開源”勢在必行，但在此過程中需對國土“留白”、保護涵養(yǎng)好生態(tài)。
國土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，新型城鎮(zhèn)化必須堅守積極用地政策，適度投放增量，大力挖掘存量，拓展發(fā)展新空間。地方國土部門表示，當(dāng)前全國都在規(guī)劃新城、搞新區(qū)，但實際上存量建設(shè)用地的潛力仍沒有充分挖掘，如果釋放出存量土地的總和效益，完全可以滿足城鎮(zhèn)化用地需求。
按照測算，上海等地的工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅的規(guī)劃面積都超過了實際需求，具有巨大的存量盤活空間。為實現(xiàn)“三�！蹦繕�(biāo)，今后的土地供應(yīng)方式必須要靠存量，增量只能作為補充，集約節(jié)約用地成為必由之路。
相關(guān)專家認(rèn)為，當(dāng)前亟須系統(tǒng)性實施土地整治、引導(dǎo)政府企業(yè)集約節(jié)約用地，深挖存量土地潛能。
當(dāng)前，農(nóng)村土地浪費嚴(yán)重，亟待通過政策創(chuàng)新“盤活”農(nóng)村集體建設(shè)用地，耕作條件好的復(fù)墾為耕地，其他的可通過“增減掛鉤”補充城市建設(shè)用地。目前，重慶、成都、嘉興、溫州等地紛紛實驗宅基地退出機制，通過賦予農(nóng)民自主權(quán)實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益變現(xiàn)，既解決了農(nóng)民進程的后顧之憂，也“盤活”了大量閑置土地，為城鎮(zhèn)化和諧推進提供了用地保障。
從保耕地來看，在做好“占補平衡”基礎(chǔ)上，需要提升耕地質(zhì)量。目前來看，應(yīng)突破制約開發(fā)低丘緩坡等未利用土地，緩解用地矛盾。同時，需注意統(tǒng)籌規(guī)劃、保護生態(tài)、審慎開發(fā)，用好這些寶貴的土地后備資源。
清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，目前我國未利用土地面積總計超過40億畝，其中包括鹽堿地、灘涂地、沙化土地等，至少有9億畝適宜改造。全國的低丘緩坡土地面積與全國耕地保有量基本相當(dāng)，有十幾億畝，開發(fā)后可以用于建設(shè)、生態(tài)或者農(nóng)業(yè)。這些數(shù)量龐大的未利用土地，如果合理開發(fā)，將大大緩解用地矛盾，穩(wěn)定新型城鎮(zhèn)化用地供應(yīng)。
2011年底國土資源部確定首批低丘緩坡綜合開發(fā)試點以后，全國多地積極開展了相關(guān)工作。但是按照現(xiàn)行土地管理制度，低丘緩坡開發(fā)仍受到一些制約：一是土地審批制度制約，低丘緩坡開發(fā)一般先要整體平整和布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并要留下兩三年自然沉降，但是現(xiàn)行規(guī)定要求土地平整前必須完成土地征轉(zhuǎn)審批手續(xù)，一次性安排好用地計劃指標(biāo)，這對地方來說困難較大；二是土地分類標(biāo)準(zhǔn)制約，按照土地分類國家標(biāo)準(zhǔn)，低丘緩坡多為未利用地和劣質(zhì)農(nóng)用地，但行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)卻將其確定為林地或牧草地，標(biāo)準(zhǔn)打架增加了開發(fā)難度。
專家建議，盡快調(diào)整完善現(xiàn)行土地管理法律政策，破除制約土地“開源”的制度障礙。有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮未利用土地綜合開發(fā)的用地計劃、用地類型與空間布局，從未利用地的多用性出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)未利用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的比例，合理確定未利用地開發(fā)規(guī)模、步驟和區(qū)劃。
當(dāng)然，低丘緩坡開發(fā)需要大量資金和相應(yīng)技術(shù)，地方政府要量力而行，成熟一塊開發(fā)一塊。要嚴(yán)防一些地方盲目冒進、大規(guī)模劈山造地，防止地方借低丘緩坡開發(fā)之名圈占土地、破壞生態(tài)。（本版稿件均由記者沈錫權(quán)、楊玉華、王政、孫洪磊、甘泉采寫）
