核心提示：當下最大的問題在于，養(yǎng)老制度改革在近年來踟躕不前，拋出的改革措施被公眾強烈抵制然后相關部門再站出來解釋，幾個回合下來，非但沒有解決問題，反而讓公眾的焦慮情緒增加。
養(yǎng)老金缺口所造成的蝴蝶效應正逐漸顯現(xiàn)。養(yǎng)老改革究竟面臨著什么困難，會采取什么措施，是否會公平對待各個群體，如何實現(xiàn)以及實現(xiàn)的時間表和路線圖等等，目前仍尚無來自官方的明確說法。
諸如，養(yǎng)老金統(tǒng)籌、以房養(yǎng)老、延遲退休、養(yǎng)老金雙軌制等討論雖在坊間熱議不斷，但是這一系列措施是否能夠破解中國養(yǎng)老困境？
養(yǎng)老制度改革，歸根到底，需要的是實質性層面的改革，如今已經(jīng)迫在眉睫。
養(yǎng)老金缺口危機
養(yǎng)老金改革的爭議緣起于養(yǎng)老金缺口。
研究報告《化解國家資產負債中長期風險》預測，到2013年，中國養(yǎng)老金的缺口可達到18.3萬億元。報告指出，人口老齡化沖擊下我國養(yǎng)老金的統(tǒng)籌賬戶將給財政造成巨大負擔。
這篇研究報告所爆出的巨大的養(yǎng)老金缺口讓民眾愕然，雖然此報告作者后來聲明數(shù)據(jù)與人社部和世行測算的養(yǎng)老金實際收支不同，并且人力資源和社會保障部稱從全國層面看，不存在養(yǎng)老金缺口的問題，但是依舊引起民眾對養(yǎng)老問題的擔憂。
養(yǎng)老金也稱退休金、退休費，是一種最主要的養(yǎng)老保險待遇�，F(xiàn)行的養(yǎng)老金制度規(guī)定，由個人繳納和單位繳納兩部分構成，其中個人繳納的部分進入個人賬戶，單位繳納的部分則進入公共賬戶，被統(tǒng)籌使用。
自新中國成立開始，我國便采用養(yǎng)老雙軌制，企業(yè)職工和公職人員依據(jù)不同制度，公職人員的養(yǎng)老待遇優(yōu)于企業(yè)職工。
1958年，《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》出臺，工人和公職人員的養(yǎng)老標準得到統(tǒng)一，養(yǎng)老雙軌制暫時退出歷史舞臺。
1976年后，恢復養(yǎng)老雙軌制。初期采取贖買舉措，因那時政府機構臃腫、干部老年化嚴重，1980年高層決定建立老干部退休制度，好讓他們盡快退休，以贖買換取社會效率提升。
從20世紀90年代開始，隨著市場經(jīng)濟改革深入、舊有養(yǎng)老制度改革、企業(yè)單位自繳自支，有了市場化養(yǎng)老制度的雛形。企業(yè)進行市場化改革，職工養(yǎng)老需要繳納費用，改革針對的是企業(yè)，未涉及機關事業(yè)單位，公務員和事業(yè)單位養(yǎng)老仍由國家買單。
但1997年養(yǎng)老保險制度改革以來，個人賬戶中的資金被挪用去發(fā)放退休人員的養(yǎng)老金，個人賬戶一直處于空賬運行的狀態(tài)。
在中國，養(yǎng)老金缺口引發(fā)的制度改革爭議不斷。不僅養(yǎng)老金雙軌制，最近關于以房養(yǎng)老、延長退休年齡的爭議引起社會廣泛爭議，雖迅速被有關部門宣布“推遲決定”，但依舊無法平息大眾對老無所依的擔憂。
當下，老年人口依舊在不斷增加，這讓養(yǎng)老形勢更加嚴峻。據(jù)《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2012年年末，我國15-59歲勞動年齡人口93727萬人，比上年末減少345萬人，占總人口的69.2%，比上年末下降0.60個百分點；60周歲及以上人口占總人口的14.3%，比上年末提高0.59個百分點。人口的老齡化已經(jīng)成為中國面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)之一。
然而，我國養(yǎng)老金的現(xiàn)狀卻令人擔憂。據(jù)人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年末，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結存23941億元。其中，絕大部分為財政專戶存款，高達20170億元；協(xié)議存款1058億元；債券投資僅為196億元，委托投資運營918億元。此外，2012年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入20001億元，比上年增長18.4%，其中征繳收入16467億元，比上年增長18.0%，各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金
2648億元，全年基金總支出15562億元，比上年增長21.9%。
據(jù)中國老年學學會常務副會長趙寶華稱，目前中國內地老年人口平均每年增加800萬左右，存在供養(yǎng)、醫(yī)療、護理、社會參與和精神文化等多方面需求。
趙寶華表示，2010年全國老年人口已達1.78億，到2014年將超過2億，2026年將突破3億。
在2012年的陸家嘴論壇，時任中國保監(jiān)會副主席陳文輝在論壇上承認，中國養(yǎng)老金缺口“確實非常大”，而且近10年來基本養(yǎng)老保險的財政補貼已經(jīng)超過了1萬億，老年人口的撫養(yǎng)比到去年末已經(jīng)上升到122.23%。
改革討論難以解圍
民眾的擔憂不無道理。自1992年國企改革倒逼養(yǎng)老金制度改革開始，養(yǎng)老金制度一直在逐漸改革，卻始終未能面對并觸動最根本的問題。
2012年6月份，人力資源和社會保障部有關負責人稱“相應推遲退休年齡已是一種必然趨勢”。一石激起千層浪，根據(jù)網(wǎng)絡調查，反對者占據(jù)9成以上。
而半個月后，人力資源和社會保障部再度表態(tài)：“延遲退休政策要非常慎重。一些媒體所說的‘退休年齡提高至65歲甚至更晚’，不會在近期立刻實施。”但這并未緩解公眾對延遲退休所產生的抵觸情緒。
2013年9月24日，由民政部牽頭，保監(jiān)會等相關部委就“以房養(yǎng)老”問題舉行了閉門研討會，對“以房養(yǎng)老”具體操作辦法和實施細則進行討論，試點方案按計劃將在2014年一季度出臺。
業(yè)內人士認為，在金融機構分業(yè)經(jīng)營模式下，倒按揭這種復雜的金融產品短期恐難以順利運營，金融機構開發(fā)此類產品的積極性還需相關鼓勵政策。此外，“以房養(yǎng)老”牽涉到金融、房地產等多個行業(yè)，需要管理層實施頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃。
而近日，有媒體稱多部委和專家在閉門會議上達成了延長養(yǎng)老保險15年繳費年限的共識。對此，人社部副部長胡曉義稱，具體政策還在研究，但他表示，希望職工和居民參保者在有能力時先自愿增加繳費年限。
這一系列政策的背后，都是養(yǎng)老金面臨的困局。但是這些措施，并不能從根本上解決養(yǎng)老金目前面臨的問題。
面對公眾最為關注的養(yǎng)老金并軌問題，胡曉義透露“目前并軌問題暫無明確時間表”。這也就意味著，機關事業(yè)單位人員近些年尚可不必擔心養(yǎng)老保險并軌，即使真要改革，為了穩(wěn)定，一般也不會觸動原有的機關事業(yè)單位人員的利益。
可以預見的是，雖然目前從國家層面?zhèn)鬟f出并軌的意愿，但能否真正取消養(yǎng)老金雙軌制，只能用時間來檢驗。
實質性改革迫在眉睫
當下最大的問題在于，養(yǎng)老制度改革在近年來踟躕不前，拋出的改革措施被公眾強烈抵制然后相關部門再站出來解釋，幾個回合下來，非但沒有解決問題，反而讓公眾的焦慮情緒增加。
不管是“以房養(yǎng)老”還是延長養(yǎng)老保險繳費年限，這樣的政策“實驗”當即引起民意反彈。
更大的問題在于，前述政策“實驗”并沒有圍繞養(yǎng)老雙軌制甚至多軌制的深層次該給展開，并不能從根本上解決問題。
中國養(yǎng)老雙軌制積弊已久，實質性的改革迫在眉睫。企業(yè)和機關事業(yè)單位的“有差別”養(yǎng)老制度一直備受質疑，甚至已經(jīng)是當前中國社會制度不公的“符號”現(xiàn)象。
實際上，較早提出改革建議的便是時任全國社�；鹄硎聲硎麻L的戴相龍。他在去年就開出了三個藥方：延遲退休、加大國有資產劃撥社保的力度、加大商業(yè)型養(yǎng)老基金規(guī)模，從而逐步形成政府、企業(yè)和個人賬戶共同組成的養(yǎng)老金制度。
中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在今年“兩會”期間曾表示，“堅決反對事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點�！痹卩嵄目磥�，雙軌制改革再讓幾個省份或少部分單位試點已經(jīng)行不通，要全國一盤棋一個政策推進改革。
鄭秉文總結為
“三個聯(lián)動”，一是基本養(yǎng)老金制度改革與職業(yè)年金制度改革要同時動起來；二是事業(yè)單位要全部動起來，不能再分出三六九等；三是事業(yè)單位和公務員要同時動起來，否則事業(yè)單位改革也是有阻力的。
不過，養(yǎng)老改革最重要的依舊是公平原則，確保養(yǎng)老改革能夠做到真正意義上觸及靈魂的改革。
中山大學社會保障研究中心主任申曙光撰文指出， 當前養(yǎng)老保險的頂層設計與制度優(yōu)化任務重，目標多，要解決的問題復雜，可謂是“千頭萬緒”。在這種局面下，理清改革的思路，找到改革與優(yōu)化的突破口，是順利完成這項工作的第一步，也是最重要的一步。
申曙光提出，要對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度進行優(yōu)化，需要從公平與效率及可持續(xù)發(fā)展兩個大的角度出發(fā)。以更合理地權衡制度的公平與效率、同時增強制度公平性與效率為突破口，對制度進行優(yōu)化。