■深化改革轉(zhuǎn)型發(fā)展專家談
中國(guó)社科院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪時(shí)表示，預(yù)算體制改革只能也必須著眼于“治本”——針對(duì)長(zhǎng)期存在于我國(guó)政府預(yù)算管理體系中的體制性“頑疾”，做釜底抽薪式的大手術(shù)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：即將召開的三中全會(huì)將制定全面深化改革的總體方案，30多年的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)稅體制始終是改革的“牛鼻子”，破解當(dāng)前諸多難題，財(cái)稅改革是瓶頸地帶和焦點(diǎn)環(huán)節(jié)。您認(rèn)為下一步改革的方向應(yīng)該怎么把握？
高培勇：當(dāng)前制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的許多具有全局性影響的問(wèn)題，如地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化推進(jìn)、改善民生導(dǎo)向和宏觀經(jīng)濟(jì)政策布局等，都同財(cái)稅體制密切相關(guān)。可以說(shuō)，財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，已經(jīng)成為全面深化改革開放的突破口和主線索。
一旦聚焦財(cái)稅體制改革并深入到其所牽涉的多方面因素，又會(huì)發(fā)現(xiàn)，解決當(dāng)前的突出矛盾固然是財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要著眼點(diǎn)，但圍繞它的研究和謀劃，應(yīng)當(dāng)也必須從頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃入手。其中，事關(guān)財(cái)稅體制改革根本方向的四個(gè)問(wèn)題，當(dāng)在優(yōu)先考慮之列。
這四個(gè)問(wèn)題就是財(cái)政體制要不要堅(jiān)守“分稅制”？稅制結(jié)構(gòu)要不要增加直接稅？預(yù)算管理要不要真正實(shí)行“全口徑”？政府支出要不要穩(wěn)定規(guī)模并轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)？這四個(gè)方向性問(wèn)題，對(duì)于啟動(dòng)下一步的財(cái)稅體制改革是極為重要的。只有在大方向明確的條件下，才可以避免出現(xiàn)一些似是而非的決策，改革才不至于出現(xiàn)周折或反復(fù)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：在這四個(gè)問(wèn)題中，作為國(guó)務(wù)院部署的2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作之一，下氣力推動(dòng)建立“公開透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制，已經(jīng)被提上議事日程。是否意味著這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)到了非改不可的地步？
高培勇：確實(shí)是這樣。在我國(guó)，預(yù)算收支不等于政府收支，是一個(gè)久治未愈的心腹之患。從2003年黨的十六屆三中全會(huì)正式提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)迄今，已超過(guò)10年時(shí)間，盡管國(guó)家先后推出了一系列的調(diào)整、整合動(dòng)作，逐步形成了公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實(shí)格局，但這一矛盾始終未能真正緩解，甚至有趨于常態(tài)化的傾向。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：一般人只籠統(tǒng)知道有政府預(yù)算，對(duì)這四種分類鮮有了解。請(qǐng)您具體解釋一下，這四類預(yù)算和全口徑預(yù)算管理是什么關(guān)系？
高培勇：公共財(cái)政預(yù)算，這類收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的審議、批準(zhǔn)，且可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用。故而屬于規(guī)范程度最高的政府預(yù)算；基金收支預(yù)算，雖在名義上納入了各級(jí)人民代表大會(huì)的視野，但在現(xiàn)實(shí)中被視作相關(guān)部門的“私房錢”。其收支的運(yùn)作，既不需通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)程序，也不可能在各級(jí)政府層面做統(tǒng)籌安排。故充其量只能算作“備案”性的審議；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，雖有相對(duì)規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并實(shí)行�？顚Ｓ�，但其編制和執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財(cái)政部門，又僅限于向各級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，故而亦屬于“備案”性的審議范疇；至于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，則一方面，進(jìn)入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國(guó)有企業(yè)，而且上交預(yù)算的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)比例遠(yuǎn)低于國(guó)際通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行。故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。
按照2013年的預(yù)算數(shù)字計(jì)算，在包括上述所有四類預(yù)算收支的盤子中，公共財(cái)政預(yù)算收支所占的比重，僅為65%上下。其余的三類預(yù)算收支所占比重?cái)?shù)字加總，高居35%左右。這意味著，當(dāng)前中國(guó)的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑預(yù)算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，距離十六屆三中全會(huì)設(shè)定的目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種不規(guī)范的預(yù)算格局，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了哪些不利影響呢？
高培勇：近些年，我們一再地遭遇各種難以跨越的難題都與這一問(wèn)題密不可分。
一方面，時(shí)至今日，我國(guó)尚無(wú)全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。在所謂財(cái)政收支的名義下，每年的政府預(yù)算所能揭示的，僅僅是公共財(cái)政預(yù)算收支的規(guī)模及其占GDP的比重。也正是出于上述的原因，對(duì)于我國(guó)宏觀稅負(fù)水平的判定，至今仍無(wú)一個(gè)相對(duì)清晰且為人們所能接受的標(biāo)準(zhǔn)。
即便按照扣除國(guó)有土地出讓收入之后的口徑計(jì)算，2012年，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下。盡管政府財(cái)力總額不能算少，盡管財(cái)力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬于規(guī)范性程度不同的預(yù)算，其中相當(dāng)?shù)牟糠钟直环指顬槿舾蓧K兒分屬于不同政府部門、不能統(tǒng)籌安排的“私房錢”，由此既造成了政府財(cái)力使用上的分散和浪費(fèi)，也在財(cái)力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容�！�
既不能將所有的政府收支納入統(tǒng)一的制度框架，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行的審批只能是“區(qū)別對(duì)待”式的。既不能將全部的政府收支關(guān)進(jìn)統(tǒng)一的制度籠子，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運(yùn)作也就會(huì)“政出多門”。毋庸贅言，建立在如此基礎(chǔ)之上的政府預(yù)算，當(dāng)然談不到完整規(guī)范，更談不上公開透明。
因此，下一步財(cái)稅體制改革不容回避的是，真正下決心把“全口徑預(yù)算管理”落實(shí)到位。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：實(shí)現(xiàn)“全口徑預(yù)算管理”最終要達(dá)到何種目標(biāo)？
高培勇：實(shí)行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo)，可以也應(yīng)當(dāng)鎖定為：實(shí)現(xiàn)作為立法機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于各級(jí)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員的監(jiān)督之下。也就是說(shuō)，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)。只有取得授權(quán)，政府的活動(dòng)及其相應(yīng)的收支才具備合法性。
鑒于“全口徑預(yù)算管理”可以區(qū)分為立法和行政兩個(gè)層面，兩個(gè)層面的“全口徑預(yù)算管理”互為依托、彼此關(guān)聯(lián)，并且，行政層面的“全口徑預(yù)算管理”又系立法層面“全口徑預(yù)算管理”的基礎(chǔ)，建立“公開透明規(guī)范完整”的政府預(yù)算體制，可以也應(yīng)當(dāng)從行政層面的“全口徑預(yù)算管理”——讓財(cái)政部門統(tǒng)攬政府收支管理權(quán)做起。
由行政層面的“全口徑預(yù)算管理”到立法層面的“全口徑預(yù)算管理”，再到“公開透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制的建立，可能是我國(guó)政府預(yù)算體制改革的必由之路。