● 國土資源部姜大明部長近日指出，國土資源管理的首要工作是“盡職盡責保護國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權(quán)益”�！氨Ｗo資源、節(jié)約集約、維護權(quán)益”既是國土資源管理的工作基本原則，也是基于現(xiàn)勢國情階段構(gòu)建國土利用新格局的新思維、新論斷和新方向。作為經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀“閘門”和人民群眾福祉的堅硬“基石”，國土資源管理工作既需要科學的宏觀頂層框架設計，更離不開具體可性的底層體制機制和規(guī)范的操作措施協(xié)同配合推進。國土資源工作要真正踐行好“保護資源、節(jié)約集約、維護權(quán)益”的思想精神，必須加快推進國土資源管理長效機制建設，積極構(gòu)建國土資源管理新格局，發(fā)揮改革創(chuàng)新成果的作用。當務之急是，聚焦土地制度“三位一體”改革，強化職能轉(zhuǎn)變，深化生產(chǎn)要素市場配置與管理體制建設，暨以改革管理方式構(gòu)建新型節(jié)約集約用地制度，以創(chuàng)新補償安置方式構(gòu)建新型征地制度，以完善土地權(quán)能構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，形成一套科學、高效、公平、合理的資源配置管理和高效利用制度，促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化又好又快的發(fā)展。
● 短缺是大國情、節(jié)約是大戰(zhàn)略，“自己的飯碗主要要裝自己生產(chǎn)的糧食”。堅持行政管控和市場引導并重，約束與激勵并舉是基本導向和客觀要求。一是完善高效利用機制，包括盤活存量控總量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)控布局、把握流量控結(jié)構(gòu)、用好增量控時序;二是完善土地價格機制，針對不同地區(qū)、行業(yè)，制定科學合理的基準地價，差別對待、引堵疏結(jié)合、因勢利導，抑制超大城市規(guī)模的無序擴張;三是完善經(jīng)濟約束激勵機制。實行差別化政策，完善有利于保護耕地的土地財稅制度。探索城鎮(zhèn)土地使用稅費額度分級與土地集約利用水平相掛鉤制度，提高保有成本，抑制以地套利;四是完善土地資源市場配置機制，在保障農(nóng)村集體及個人土地財產(chǎn)權(quán)益不受損、生活水平不降低的前提下，讓集體建設用地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進“二三產(chǎn)業(yè)主動下鄉(xiāng)”。
● 中國經(jīng)濟三十多年的高速發(fā)展，具有中國特色的土地制度起到了重要基礎性作用。歷史事實證明，始終堅持社會主義公有制不動搖是土地制度改革創(chuàng)新的基礎和前提;當前，社會各界都高度關注征地制度改革，眾說紛紜，需要理性探討各個觀點科學性和可行性。征地難是一個老問題，主要原因在于缺乏一個長效的整體制度設計。一補了之不是長久之計，單一的貨幣補償解決不了被征地農(nóng)民“生活水平有提高、長遠生計有保障”的問題。我國征地和供地是兩個不同的法律階段，土地收益都進入公共財政，并用于公共產(chǎn)品的開支，受益者是社會公眾。簡單的劃分“公益性項目征地、非公益性項目直接買賣”，無法解決農(nóng)村集體之間的公平問題，同時政府投資公共產(chǎn)品所形成的土地增值收益將無法回收，也解決不了被征地農(nóng)民的長遠生計問題。
● 從數(shù)理上看，土地所有權(quán)具有時間無限長、永不磨損、不貶值的特質(zhì)，其所有者的權(quán)益價值在理論上就很難用數(shù)值來確定一個合理的價格。只有從土地本身所承載的權(quán)益和功能的視角去研究。用途管制制度是全社會的公理，不同的用途規(guī)劃設定，就會有不同的權(quán)益和功能，按照“補夠用益物權(quán)、留足發(fā)展權(quán)、配好發(fā)展機會、完善組織結(jié)構(gòu)、保障參與權(quán)”的思路，才既能有效保護和提高農(nóng)村集體的土地權(quán)益和利益，又能夠低成本解決發(fā)展用地問題。
● 產(chǎn)權(quán)問題是土地制度的基礎和核心。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的癥結(jié)主要表現(xiàn)為農(nóng)民享有的土地權(quán)能不完整，行政管理權(quán)力與民事財產(chǎn)權(quán)利兩者各自的行為邊界不合理，導致農(nóng)村集體土地資源一直未能納入市場配置資源軌道與大量農(nóng)民集體及個人土地物權(quán)權(quán)益頻繁受侵相并存，掣肘了我國“四化”的快速協(xié)同一體化進程。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，必須在堅持社會主義土地公有制的基礎和前提下，重點解決兩種產(chǎn)權(quán)不平等的問題，賦予農(nóng)民群眾完整的土地權(quán)能。同時，以加快推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村建設用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作為契機，加快落實中央提出的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度化建設及實踐，強化以土地為基礎的各類不動產(chǎn)物權(quán)的保護與救濟，進一步完善用途管制制度，在“確保農(nóng)民集體財產(chǎn)不受損、農(nóng)民生活水平不降低”的前提下，讓農(nóng)村集體農(nóng)用地的使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，引導農(nóng)村低效利用的建設用地進入市場配置軌道，逐步建立主體平等、產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)則一致、競爭有序、配置合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。
全文：
新一屆中央政府提出加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標，意味著我國經(jīng)濟在高速增長30多年后將“百尺竿頭，更進一步”。土地制度作為一個國家基礎性、根本性和全局性的制度，不斷改革創(chuàng)新以適應現(xiàn)勢的經(jīng)濟社會制度是應然之舉。國土資源部姜大明部長指出，我國土地管理制度改革要以遵循保護資源、節(jié)約集約、維護權(quán)益為原則,推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，為進一步深化土地制度改革指明了方向，提出了要求。
“保護資源、節(jié)約集約、維護權(quán)益”是基于系統(tǒng)論視野的有機整體論斷，是構(gòu)建國土資源管理與利用工作新格局的大方向，這既需要科學的頂層制度框架設計，又需要科學的底層機制和規(guī)范操作措施的配套推進。筆者認為，面對建設新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的新時代要求，國土資源管理工作落實這一新思想論斷的關鍵點在于找準制度改革的切入點和落腳點，高度統(tǒng)一到“四個利于”的總體目標上來，聚焦到“三位一體”的土地制度改革上來，即把利于經(jīng)濟社會發(fā)展、利于維護群眾合法權(quán)益、利于資源可持續(xù)利用、利于生態(tài)均衡安全的“四個利于”作為總目標，以改革管理方式構(gòu)建新的集約節(jié)約用地制度，以轉(zhuǎn)變補償安置方式構(gòu)建新的征地制度，以完善土地權(quán)能構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，形成一套低成本、高效率、公平、合理、科學的土地管理、利用新制度。
一、集約節(jié)約用地制度改革
(一)短缺是大國情、節(jié)約是大戰(zhàn)略。
在加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程中，我們將長期面臨著供給與需求難解的命題：一方面，資源總量短缺是我國的大國情。在全國960萬平方公里的陸地國土上，宜居生產(chǎn)空間只有約300萬平方公里，而適宜進行大規(guī)模、高強度開發(fā)的只有約180萬平方公里，且集中分布于“胡煥庸線”以東，而這又恰恰與我國優(yōu)質(zhì)耕地資源的空間分布高度重疊。今后，高速發(fā)展的二三產(chǎn)業(yè)仍需要大量的土地，城鎮(zhèn)、農(nóng)村和各項基礎設施建設對土地將呈多邊擠壓態(tài)勢。僅城鎮(zhèn)化一項，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就要轉(zhuǎn)移1400萬人，用地287萬畝。假如城鎮(zhèn)化率達到80%，至少還需要8000萬畝土地。另一方面，13億人口要吃飯，糧食問題始終是頭等大事。“我們自己的飯碗主要要裝自己生產(chǎn)的糧食”，這是黨和國家解決糧食安全問題的基本方針，必須堅決守住耕地保護的紅線不動搖�！俺燥垺迸c“建設”的矛盾在今后相當長的一段時間內(nèi)將日益突出，決不可掉以輕心。
發(fā)展機遇不可失，資源稟賦不可改。“發(fā)展是硬道理，節(jié)約是大戰(zhàn)略”，堅持節(jié)約集約用地戰(zhàn)略是中央的既定方針，也是各級政府的重要責任，更是國土人的重大使命。只有旗幟鮮明、堅持不懈地實行節(jié)約集約用地戰(zhàn)略，“強化土地節(jié)約集約利用和保護，所有的山山水水都要規(guī)劃好、利用好”，才是實現(xiàn)又好又快發(fā)展的唯一路徑，除此別無選擇。
(二)理念是基礎，方式是關鍵。
發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，發(fā)展理念是決定節(jié)約集約的基礎，管理方式是能否落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的關鍵。有什么樣的發(fā)展理念，就有什么樣的發(fā)展方式;有什么樣的發(fā)展方式，就有什么樣的用地效果。
客觀地講，我們以往并沒有很好地解決政府、市場、社會的關系，市場配置資源制度有待進一步完善。有些地方政府為了多漲、快漲GDP，習慣性地依靠增加生產(chǎn)要素量的投入來擴大生產(chǎn)規(guī)模、實現(xiàn)經(jīng)濟增長。政府之間為了營造投資“洼地”競相低價大面積出讓產(chǎn)業(yè)用地，給企業(yè)以地套利大開方便之門。企業(yè)為了獲得盡可能多的土地利益，在項目立項時就大量“注水”，虛報投資額，多占地、占好地，占多用少甚至占而不用，坐吃土地差價和土地增值收益。政府之間招商引資的降價競爭，實質(zhì)是一種很典型的零和博弈。GDP是企業(yè)生產(chǎn)出來的，企業(yè)生產(chǎn)的多少是根據(jù)市場來決定的，政府相競降價的招商引資僅是財富的轉(zhuǎn)移，并不是財富的創(chuàng)造，不但不會增加產(chǎn)品的總產(chǎn)出，反而浪費了大量的土地資源、流失了大量的土地資產(chǎn)。特別是由于資源配置的事權(quán)過多掌握在政府手中，大城市的政府往往會用行政、資金等優(yōu)勢設定優(yōu)惠條件，吸引項目不斷流向大城市，造成了越大的城市規(guī)模擴張越快，“大城市病’日益嚴重，引起資源浪費、環(huán)境惡化、物價上漲、人滿為患、房價高企、人力短缺、投入產(chǎn)出比下降，規(guī)模效益不斷遞減。而具有比較優(yōu)勢的中小城市卻出現(xiàn)大量的“空房”和閑置勞動力，阻礙了國土利用新格局的構(gòu)建，損害了國家的整體利益。
我國經(jīng)濟走到今天，增長中潛伏著風險，成就中暗藏著矛盾，不轉(zhuǎn)型升級則舉步維艱。以城鎮(zhèn)化發(fā)展為例，從1990年至2002年我國41個特大城市主城區(qū)用地規(guī)模平均增長超過50%，城市用地增長彈性系數(shù)(城市用地增長速度/人口增長速度)達到2.28(美國在1970年至1990年的20年間，曾堅持自由放任的城市化模式，城市用地增長彈性系數(shù)也只有1.66)，遠遠超過了國際公認的1.12的合理界限。我們當前的單位建設用地產(chǎn)出水平普遍明顯偏低，不到英國的11%，僅為韓國的18%。長此以往，經(jīng)濟社會建設發(fā)展用地問題將難以為繼。
(三)管控是手段，機制是保障。
今年6月25日，姜大明部長在紀念第23個全國土地日主題講話中指出，“要按照‘規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監(jiān)測監(jiān)管、考核評價、共同責任’的原則，全面推進節(jié)約集約用地政策完善和制度創(chuàng)新”。姜部長的講話明確要求，全面推進節(jié)約集約用地，必須堅持規(guī)劃管控和市場引導并重，約束與激勵并舉，綜合運用法律、行政、技術、經(jīng)濟等手段，強化宏觀調(diào)控政策、完善地價管制制度、健全節(jié)地標準體系、加強監(jiān)管和督察，規(guī)范用地行為。筆者認為，要將這一基本精神落到實處，可以從以下四方面著手：
一是完善高效利用機制。一要盤活存量控總量。目前的存量建設用地蘊藏著巨大的潛力，完善制度設計，定規(guī)范、定標準，建立節(jié)約集約用地總體評價制度，對于單位面積產(chǎn)出水平明顯偏低的省份，實行總量控制的倒逼機制，促使地方加快轉(zhuǎn)變“重增量、輕存量”、“重規(guī)模、輕效益”的土地利用方式，形成節(jié)約集約用地的政策導向。對于超大規(guī)模城市，應建立供地的門檻，培育科技含量高、附加值高、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)，將技術水平低、勞動力需求量大的產(chǎn)業(yè)攔在門外，切實轉(zhuǎn)變靠土地增量供應實現(xiàn)經(jīng)濟增長的粗放發(fā)展模式。采取差別化稅收、地價等擠出措施，騰籠換鳥，將土地利用效益低的產(chǎn)業(yè)擠出超大規(guī)模的城市，提升存量土地的利用效益。二要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)控布局。按照區(qū)位比較優(yōu)勢，從世界經(jīng)濟的發(fā)展維度與國家整體的利益角度出發(fā)，不同地區(qū)要立足自身的勞動力、資本、土地、技術、管理、市場等各種資源稟賦特點，定位產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式，充分發(fā)揮資源稟賦的比較優(yōu)勢，各自擔當好國家總體經(jīng)濟格局中角色定位，有效杜絕無視區(qū)位條件、不顧環(huán)境容量、不考慮社會成本的低效擴張、無序發(fā)展。三要把握流量控結(jié)構(gòu)。規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，鼓勵開展“三舊”改造和城中村改造，增加建設用地流量。支持通過依法收回、優(yōu)化使用等手段，大力推進低效用地的二次開發(fā)。建立宅基地退出激勵機制，盤活利用農(nóng)村建設用地。四要用好增量控時序。建立增量系數(shù)函數(shù)，實行計劃指標分配與節(jié)約集約用地掛鉤制度，投入產(chǎn)出比高、規(guī)模效益好、土地節(jié)約集約利用的，相應提高增量指標的系數(shù)，反之亦然。運籌土地利用新格局，合理確定新增建設用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)，建立投入產(chǎn)出指標體系，切實提高單位土地面積投資強度、產(chǎn)出效率，抑制政府零和博弈，防止企業(yè)以地套利、寬大寬算圈地。
二是完善土地價格機制。要針對不同地區(qū)、不同行業(yè)，制定科學合理的基準地價，差別對待、有引有堵有疏、因勢利導，抑制超大城市規(guī)模的無序擴張，促使產(chǎn)業(yè)和人口“擇地而居”、流向規(guī)模經(jīng)濟效益比較高的中小城市，著力解決市場機制發(fā)揮不到位的問題，優(yōu)化資源配置、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、提高資源利用效率。
三是完善經(jīng)濟約束激勵機制。實行差別化政策，完善有利于保護耕地的土地財稅制度。探索城鎮(zhèn)土地使用稅稅額分級與土地集約利用水平相掛鉤制度，提高保有成本，抑制以地套利，淘汰落后產(chǎn)能的項目。設置階梯式的新增建設用地土地有償使用費，占用耕地的征收標準要數(shù)倍于占用其他類別土地，提高占地多、經(jīng)濟規(guī)模大的地區(qū)的征收標準，讓用地者付出相應的發(fā)展權(quán)成本，同時，加大國家統(tǒng)籌比例，專項用于糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，以抑制企業(yè)多占地，鼓勵保護沃土良田，提高節(jié)約集約用地的水平。
四是完善土地資源市場配置機制。目前，農(nóng)村居民點用地有2億多畝，僅住宅用地閑置就超過5000萬畝，如果按照黨的十七屆三中全會精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,在保障農(nóng)民居住水平不降低的前提下讓集體建設用地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進“二三產(chǎn)業(yè)主動下鄉(xiāng)”，減少土地征收、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、加快村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、提高中小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益，保護好沃土良田。
二、征地制度改革
從歷史的縱向維度看，中國是一個擁有五千多年農(nóng)業(yè)文明的國家，千百年來農(nóng)民“惜土如金”、“視土如命”的思想根深蒂固，土地是他們子子孫孫的生存保障，寄托著他們未來和希望，非到萬不得已不會輕易賣地;從當下世界的橫向維度看，中國特色的社會主義制度創(chuàng)造了“發(fā)展奇跡”，給13億人民帶來了歷史以來最好的福祉，足以說明我國現(xiàn)行的土地制度具有時代的適應性和合理性;從黨的土地政策演變歷程和經(jīng)驗教訓看，只有尊重農(nóng)民的根本利益，尊重中國的國情，與時俱進，從實際出發(fā)，不斷創(chuàng)新，才能謀劃出正確的土地制度。
(一)多種改革觀點的分析
社會各界都十分關注征地制度改革，提出了多種改革觀點，各個觀點也都有各自的理由和依據(jù)，但是否是根治征地問題的“良方”，仍有待深入分析。如：實行土地私有制，自由買賣是否可以解決征地和發(fā)展的問題?是否大幅度提高征地補償標準就能解決被征地農(nóng)民長遠生計問題?是否可以無條件地馬上推行公益性項目征地、非公益性項目直接買賣?
土地制度是一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性制度，中國特色社會主義具有獨創(chuàng)性與無可比擬的活力。制度成本的高低、公平與否，事關發(fā)展和穩(wěn)定的大局。我們不能為解決一個征地問題，制造更多的社會問題，而應該把土地制度所涉及的全部社會問題關聯(lián)起來，建立一套符合國情、民情的低成本、高效益的土地制度，讓農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化建設的積極參與者和真正受益者，同時又能為經(jīng)濟社會發(fā)展提供用地保障。
觀點一：一補了之解決不了被征地農(nóng)民“生活水平有提高、長遠生活有保障”的要求。如果只是單純的“大幅度提高補償標準”,不但解決不了“生活水平有提高、長遠生活有保障”和征地難的老問題，還會產(chǎn)生諸多新問題。
首先，從實踐看，補償標準年年提高，卻仍未解決被征地農(nóng)民的長遠生計問題。簡單的一補了之，被征地農(nóng)民一時可能會滿意。但可能會有部分農(nóng)民因理財不善等原因返貧，從而增加社會不穩(wěn)定因素。
其次，農(nóng)民對補償標準的預期也會越來越高，會使土地征收工作更為艱難。補償標準大幅不斷提高，將要被征地的農(nóng)民就可能會期待更高的補償款而抵制征地，使征地將難上加難，“百年斷頭路”、“百年半拉子工程”將會大量出現(xiàn)，嚴重影響經(jīng)濟社會的發(fā)展。
再次，不斷的大幅提高補償標準，公共財政將不堪重負。若按照全國每年征收830萬畝土地測算，征地拆遷補償?shù)闹苯有猿杀局С龃蟾攀?.8萬億元，“七通一平”支出大概2.5萬億元，土地取得的總成本不低于4.3萬億元，而每年的土地出讓價款收入大概是3萬億元，土地的取得成本已明顯高于出讓價款，出現(xiàn)“倒掛”。
最后，征地成本必將轉(zhuǎn)嫁給第二、第三產(chǎn)業(yè)。這將提高用地企業(yè)的投資成本，進一步降低企業(yè)的競爭力，甚至有可能導致經(jīng)濟下滑，從而影響中央穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的戰(zhàn)略大局。
觀點二：按項目性質(zhì)征地不是簡單的技術問題。在土地用途轉(zhuǎn)變的相關稅費制度沒有建立完善之前，簡單地推行“公益性項目征地、非公益性項目直接買賣”，無法解決農(nóng)村集體之間的公平問題，同時政府投資公共產(chǎn)品所形成的土地增值收益將無法回收，也解決不了被征地農(nóng)民的長遠生計問題。
一方面，村民組織并非一個統(tǒng)一的經(jīng)濟共同體，將哪個農(nóng)村集體組織的土地征收用于公益性項目?哪些允許出售?這不是簡單的技術問題，而是社會公平問題。我國土地物權(quán)體系中尚未有“發(fā)展權(quán)”這一權(quán)利設定，在發(fā)展權(quán)購買、補償?shù)扰涮字贫热笔У那闆r下，難以解決這種征地模式下的土地權(quán)益公平問題。
另一方面，政府每年需要征收約300萬畝土地用于基礎設施等公共產(chǎn)品，因為經(jīng)營性項目用地的直接買賣，其價格傳導的作用，被征地農(nóng)民將要求比照經(jīng)營性項目地價作為補償?shù)臉藴�，征地成本勢必大幅提高。而�?jīng)營性項目土地直接進入市場買賣，政府每年投入的2.5萬億元“七通一平”以及其他公共產(chǎn)品的資金將無法收回。
此外，刻意劃分公益性和非公益性也與國情不符。我國的征地和供地是兩個法律階段。政府實行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一出讓，土地的征收基本上沒有區(qū)分公益和非公益，出讓價款都進入了公共財政，并主要用于公共產(chǎn)品和“三農(nóng)”以及教育等公益性支出，其性質(zhì)本就是公共利益，與私有制國家直接買賣土地進行商業(yè)開發(fā)有著本質(zhì)的區(qū)別。
(二)完善征地制度的思考和建議
解決征地難問題和落實好“被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障”的中央要求，單靠提高貨幣補償標準是不可能達到的。實際上，征地補償?shù)膬r格標準也難以科學確定。土地所有權(quán)既然時間無限長，其所有者的權(quán)益價值在理論上就具有無時間限制、永不磨損、不貶值的特質(zhì)，很難用數(shù)值來確定一個合理的價格。眾所周知，“買賣”同時存在才是市場，而我國的征購制度是單向的“只買不賣”，與私有制國家“買賣”同時存在的制度有著本質(zhì)的區(qū)別，在此模式下難以形成真正意義的完全市場環(huán)境。
只有從土地本身所承載的權(quán)益和功能的視角去研究，按照“補夠用益物權(quán)、留足發(fā)展權(quán)、配好發(fā)展機會、完善組織結(jié)構(gòu)、保障參與權(quán)”，才既能有效保護和提高農(nóng)村集體的土地權(quán)益和利益，又能夠低成本解決發(fā)展用地問題。土地所承載的權(quán)益和功能是隨著規(guī)劃用途的確定和基礎設施投入而變化的，建設用地的單位面積產(chǎn)出率一般都在農(nóng)用地的幾十倍以上。如果按照用益物權(quán)的損失來量化貨幣補償標準(從征地日期起到正常經(jīng)營留用地日期為止的時間段內(nèi)所損失的種植收入)，加上按照承載勞動就業(yè)能力和產(chǎn)出能力不減少的原則，將一定比例的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地留給被征地農(nóng)村集體經(jīng)營，征地后的所有者權(quán)益就不會減少。同時，在“留地安置”的基礎上，按照不同階層發(fā)展機會均等的原則，給被征地的農(nóng)村集體組織配置具有穩(wěn)定收入、風險小、管理水平要求不高的項目，建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)，將被征地農(nóng)民作為二三產(chǎn)業(yè)的人力開發(fā)利用，讓農(nóng)民從從事農(nóng)業(yè)一產(chǎn)轉(zhuǎn)到經(jīng)營二三產(chǎn)，“成為城鎮(zhèn)化建設的積極參與者”，通過自身的勞動不斷獲得新的發(fā)展，被征地農(nóng)民的利益就不會減少，長遠生計才能真正有保障，社會發(fā)展的成本也將大大降低。比如征一塊90畝的農(nóng)用地建一個500個房間的酒店，同時將該村集體的10畝農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，留給村集體經(jīng)濟組織建設出租公寓。這個酒店750位左右的從業(yè)人員的房租，按照每人每月400元測算，每年就有360萬元，是原農(nóng)用地產(chǎn)出的18倍以上。
根據(jù)我們今年5～6月間的專題調(diào)研，全國已有17個省份開展了留地安置和留物業(yè)安置，并通過建立管理制度和扶持政策，指導和幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展有穩(wěn)定收入的產(chǎn)業(yè)，確保被征地農(nóng)民長遠生計有保障，制度效果和實踐成效十分明顯。這些案例都充分證明了留地安置制度的可行性和強大生命力。
筆者在三亞市和陵水縣工作期間進行了一線的實踐應用，通過賦予被征地村民組織更多的土地發(fā)展權(quán)，僅用不到相鄰市縣1/3的補償標準，農(nóng)民就很滿意，主動拆除地上的建筑物、構(gòu)筑物，將土地平整好交給政府，政府的征地行政成本幾乎為零，取得了很好的成效。農(nóng)民對留予子孫經(jīng)營的建設用地(約為征地面積的8%)和有穩(wěn)定收入的項目充滿信心，無不全身心地投入第二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)。陵水縣大墩村村民還將“共產(chǎn)黨萬歲”這五個鮮紅的大字刻在大理石碑上，高高矗立在村口。
三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革
產(chǎn)權(quán)問題是土地制度的基礎和核心。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的癥結(jié)主要表現(xiàn)為農(nóng)民享有的土地權(quán)能不完整，尤其是沒有充分的土地處置權(quán)、收益權(quán)。這種限定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)屬性的產(chǎn)權(quán)管理制度，既不符合市場經(jīng)濟和民事權(quán)利法理要求，也不符合黨的十八大提出的加快推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略精神，影響了整個社會生產(chǎn)資料的配置平衡關系。
一是，影響農(nóng)業(yè)規(guī)�；�、機械化、規(guī)范化生產(chǎn)，難以實現(xiàn)耕地的有效保護和合理利用。現(xiàn)實中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格界定不明、農(nóng)村集體沒有充分的土地處置權(quán)、收益權(quán)。可以說，現(xiàn)在僅“耕者有田種”，并非“耕者有其田”。農(nóng)民在事實上不能穩(wěn)定長期地占有和使用土地，制約了土地資源的流動和合理配置。一方面，直接導致農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)模化、企業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和組織形式難以實現(xiàn)。另一方面，就會引起農(nóng)業(yè)投入短視行為，土地得不到穩(wěn)定持續(xù)的投入。這一問題不解決，土地尤其耕地質(zhì)量保護工作就缺乏內(nèi)生機制。
二是，集體建設用地權(quán)能的不完善，導致農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)無從實現(xiàn)，造成社會分配不公。現(xiàn)行的土地管理制度依據(jù)土地所有者“身份”，分別設立不同的土地占用、使用、收益、處分等權(quán)能，農(nóng)村集體土地僅在有限的情形下方可進行建設和進入市場。這種對集體建設用地進行嚴格限定使用范圍和用途的做法，限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，導致他們在社會分配中處于弱勢狀態(tài)。同時，農(nóng)村集體土地資產(chǎn)屬性缺失，沒有抵押、融資等功能，農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營者就無法以土地使用權(quán)獲得生產(chǎn)資本。目前，我國農(nóng)民財產(chǎn)性收入僅占人均純收入的3%，遠低于城市居民。
三是，制約二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞力資源供給，阻礙了城市化進程。按現(xiàn)行的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進入大中城市務工定居，則要無償放棄原土地的承包權(quán)。農(nóng)民為了保留土地承包權(quán)，就寧可死守“一畝三分地”，放棄在大中城市定居謀業(yè)的機會，這就形成了城市二三產(chǎn)業(yè)“用工荒”，而農(nóng)村“勞動力閑置”并存的怪象。
四是，造成勞動成本的高企，國內(nèi)購買力的下降。農(nóng)村勞動力資源流動受阻的情況下，很可能很快出現(xiàn)劉易斯拐點，造成企業(yè)勞動力價格攀升、生產(chǎn)成本增加、經(jīng)濟效益下降、生產(chǎn)規(guī)模擴展困難，加上國際經(jīng)濟持續(xù)低迷和其他發(fā)展中國家的追趕競爭力不斷提高，出口經(jīng)濟阻力就會不斷增加。同時，隨著工農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的嚴重惡化，幾億農(nóng)民的相對收入和購買力就趨于相對下降，造成內(nèi)需市場嚴重不足，加大經(jīng)濟下行壓力。
我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須在堅持社會主義土地公有制的基礎和前提下，以十七屆三中全會提出的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的16字方針為指導，重點解決兩種產(chǎn)權(quán)不平等的問題，賦予農(nóng)民群眾完整的土地權(quán)能。同時，以加快推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村建設用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作為契機，加快落實中央提出的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度化建設及實踐，強化以土地為基礎的各類不動產(chǎn)物權(quán)的保護與救濟，進一步完善用途管制制度。在“確保農(nóng)民收入不減少”的前提下，讓農(nóng)村集體農(nóng)用地的使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，在“確保農(nóng)民居住水平不降低”的前提下，讓農(nóng)村低效利用的建設用地進入市場合理配置，逐步建立主體平等、產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)則一致、競爭有序、配置合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。
完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，建立互換、租賃、出讓、融資等規(guī)范，挖掘農(nóng)村集體土地使用權(quán)的市場價值，將會釋放出巨大的發(fā)展能量。第一，將促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。農(nóng)村建設用地如果能進入有形市場進行合理流動配置，農(nóng)村土地的資源優(yōu)勢將得到充分利用，村鎮(zhèn)經(jīng)濟將得到飛躍性的發(fā)展。第二，將促進經(jīng)營主體加大資本投入和科技投入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�、機械化、專業(yè)化，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營集聚效益的最大化。第三，將促使一部分農(nóng)業(yè)人口徹底從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中釋放出來，源源不斷地為二、三產(chǎn)業(yè)提供勞動力資源。第四，進一步拉動工業(yè)化發(fā)展。農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機械化的發(fā)展，還將釋放出巨大的機械制造業(yè)需求，從而緩解我國制造業(yè)產(chǎn)能過剩問題，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)贏取寶貴的空間和時間，最終進入一個第一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，以及農(nóng)村勞動力、資本、土地資源的集約高效配置的良性循環(huán)模式。