稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”緣何久治不絕
組織打擊專項活動有必要，同時促進稀土行業(yè)健康發(fā)展，還應把管理措施制度化、常態(tài)化，建立長效機制，以收到更好的效果
近年來，我國對稀土產(chǎn)業(yè)的管理調(diào)控力度不斷加大，收到了明顯成效。但是本刊記者采訪了解到，稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”的問題卻久治不絕，而且往往是在專項整治、打擊行動結(jié)束后，非法開采和生產(chǎn)加工、銷售、出口稀土產(chǎn)品的現(xiàn)象又活躍起來，甚至還非常猖獗。
部分業(yè)內(nèi)人士指出，近年來采用的“運動式”整治措施缺乏持久效力，建議今后在開展打擊專項行動的同時，盡快解決法律法規(guī)不完善、執(zhí)法主體不明、執(zhí)法體系未建立等一系列問題，探索建立打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為的長效機制，以實現(xiàn)標本兼治。
“黑產(chǎn)業(yè)鏈”規(guī)模驚人
“每年幾萬噸的黑稀土沖擊市場，這種局面如果持續(xù)下去，我國的稀土資源將大量流失，稀土行業(yè)健康發(fā)展的目標也將化為泡影！”聊起當下存在的稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”，包頭稀土研究院原院長馬鵬起憂心忡忡。
位于內(nèi)蒙古包頭市的白云鄂博多金屬共生礦，礦區(qū)面積達48平方公里，是全球輕稀土資源最富集的地區(qū)。該礦周邊區(qū)域還分布著一些礦點，部分礦點的稀土品位也非常高。在暴利的誘惑下，不法分子盯上了這里，有的到小礦點盜采礦石，有的甚至盜竊礦區(qū)內(nèi)的礦巖。
為了防范不法分子，近年來包鋼集團沿著白云鄂博主礦的邊界，開掘了寬3米、深2米的壕溝，修起了總長度近70公里、高約2.5米的圍墻、圍欄。此外，包鋼集團還在一些路段出口設立了檢查站，安裝監(jiān)控設施，配置車輛、人員，在礦區(qū)和尾礦壩周邊地區(qū)晝夜巡邏，即便如此，今年以來仍有盜礦事件發(fā)生。
“在包頭市和周邊地區(qū)，有的企業(yè)根本沒有合法的稀土礦冶煉分離生產(chǎn)計劃指標，在本輪打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為專項行動啟動前，卻在生產(chǎn)加工稀土，如果不是收購的黑礦，就無法解釋它們的原料來源�！币患蚁⊥疗髽I(yè)的負責人氣憤地說。
在稀土資源分散的江西等南方省區(qū)，私挖盜采稀土礦和加工銷售稀土產(chǎn)品的現(xiàn)象更是屢禁不絕。中國稀土行業(yè)協(xié)會秘書長馬榮璋說，去年南方礦區(qū)的離子性稀土礦生產(chǎn)指令性計劃為1.34萬噸，但是行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計分析的數(shù)據(jù)顯示，去年南方礦區(qū)至少生產(chǎn)了3.7萬噸，近70%來源不明。
從全國看，相關(guān)政府部門和企業(yè)機構(gòu)的負責人估計，2012年全國非法稀土礦產(chǎn)量估計有4萬多噸，違規(guī)冶煉分離產(chǎn)品有5萬多噸。
相比之下，去年我國有稀土指令性生產(chǎn)計劃的企業(yè)僅分別生產(chǎn)稀土礦產(chǎn)品、冶煉分離產(chǎn)品7.6萬噸、8.2萬噸。
包鋼稀土(集團)高科技股份有限公司總經(jīng)理張忠等多家稀土企業(yè)的負責人普遍認為，非法開采、加工和銷售稀土活動是影響我國稀土產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一顆毒瘤，2012年以來稀土價格持續(xù)低迷，“黑稀土”大量沖擊市場是一大原因。
多種因素制約打擊成效
2011年和2012年，工信部會同有關(guān)部門，先后兩次開展稀土行業(yè)秩序?qū)ｍ椪涡袆�。已公布的�?shù)據(jù)顯示，在過去兩年里，已經(jīng)查處違法勘查和開采稀土行為600多起，搗毀非法采礦點14個，勒令近90家礦山和稀土分離冶煉廠停產(chǎn)、整改。為進一步規(guī)范稀土生產(chǎn)和銷售秩序，今年8月15日到11月15日，工信部等八部門又聯(lián)合實施了新一輪打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為專項行動。
一些業(yè)內(nèi)人士說，實施專項整治活動確實在短期內(nèi)取得很大成效，但是我國稀土分布區(qū)域很廣，往往是專項活動一過，不法分子又開始活躍起來，一些非法開采、冶煉分離廠也在“風頭”過后死灰復燃。
馬榮璋和中國稀土學會副秘書長張安文等人認為，以下主要問題，制約了整治和打擊專項行動的成效：
一是非法稀土生產(chǎn)企業(yè)認定難。一些稀土企業(yè)負責人指出，只有弄清哪些是非法稀土生產(chǎn)企業(yè)，才能對稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”進行精確打擊。但是，現(xiàn)有政策中缺乏明確的界定標準，這為界定哪些是非法稀土企業(yè)帶來難度。
二是法律法規(guī)不完善，執(zhí)法難。馬榮璋說，目前，對打擊非法生產(chǎn)銷售稀土的部分行政措施，缺乏法律法規(guī)條文的支持，也存在執(zhí)法主體不明晰的問題；在稀土礦開采方面，缺乏以規(guī)范性文件的形式明確行政審批權(quán)限，行政處罰措施也缺乏法律條文支撐與認可；企業(yè)違法成本低，有關(guān)部門的監(jiān)管手段較弱，打擊力度不足。
三是中央和地方政府之間、部門和地區(qū)之間尚未形成統(tǒng)一、高效的執(zhí)法體系。國務院規(guī)定，工信部對稀土行業(yè)管理負總責，同時規(guī)定地方政府對轄區(qū)稀土行業(yè)管理總負責。
一位不愿具名的稀土專家說，一個是“負總責”，一個是“總負責”，出了問題往往弄不清誰是責任主體。特別是受經(jīng)濟利益和地方保護主義思維驅(qū)使，一些地方政府執(zhí)行打擊非法生產(chǎn)銷售稀土政策的主動性、積極性不高，有的還違反國家稀土產(chǎn)業(yè)政策，越權(quán)審批稀土冶煉分離項目，甚至縱容非法生產(chǎn)加工稀土的行為。
另外，稀土行業(yè)管理涉及工信部、環(huán)保部、國土資源部、公安、海關(guān)、稅務等多部門，牽涉的地區(qū)也很多。多頭管理，各自為政，權(quán)責不明，部門、地區(qū)之間的工作出發(fā)點和利益取向不同，各部門能夠投入的人力、精力也不同，削弱了工作成效。
四是暴利誘惑增加了打擊難度。馬榮璋說，目前北方礦區(qū)出產(chǎn)的稀土礦，每噸資源稅在0.5萬～1.4萬元不等，南方礦區(qū)的稀土礦每噸資源稅在0.6萬～3.6萬元不等，資源稅加上其他稅費已占每噸礦售價的50%以上，而私挖盜采不需要繳納任何稅費，獲利空間大。
五是生產(chǎn)指令性計劃管理沒有達到預期效果。中國稀土行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計的國內(nèi)112家采選、分離冶煉企業(yè)的生產(chǎn)數(shù)據(jù)顯示，去年這些企業(yè)的礦產(chǎn)量為14.32萬噸，冶煉分離產(chǎn)品為11.18萬噸，與有關(guān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)出入很大。這在一定程度上反映出指令性計劃下達后，監(jiān)管落實不到位，無計劃、超計劃生產(chǎn)現(xiàn)象仍然存在。
江西省稀土行業(yè)協(xié)會會長崔源發(fā)說，大量的“黑稀土”對守法經(jīng)營企業(yè)沖擊很大。以江西等南方中重稀土礦區(qū)為例，目前稀土礦每噸加工成本為4萬到5萬元，每噸環(huán)保成本為1.5萬到2萬元，算上辦采礦權(quán)、資源稅等支出，已經(jīng)大幅高于目前每噸17萬到18萬元的礦產(chǎn)品綜合售價，導致經(jīng)營難以為繼。
六是眾多稀土回收項目以稀土回收處理之名，行“黑稀土”收購、加工、銷售之實，為稀土“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”提供了生存空間。
今年以來，中國稀土行業(yè)協(xié)會進行過專門調(diào)研。以稀土廢料回收企業(yè)為例，調(diào)查結(jié)果顯示，全國共有稀土廢料綜合回收企業(yè)56家，其中江西39家，江蘇4家，湖南3家，內(nèi)蒙古、山西各2家，河南、山東、廣東、浙江、云南各1家。
馬榮璋介紹說，2011年以來，各地突擊審批的企業(yè)占90%，廢料處理能力共19.06萬噸。其中，釹鐵硼、熒光粉、拋光粉等廢料處理能力分別為14.17萬噸、2.31萬噸和2.15萬噸。但2012年，全國釹鐵硼年產(chǎn)量8萬噸，廢料按30%計也只有2.4萬噸；熒光粉、拋光粉的產(chǎn)量都不高，總體看，沒有足夠的廢料供這些稀土廢料綜合回收處理企業(yè)處理。
崔源發(fā)說，江西省的39家廢料綜合回收企業(yè)，年處理廢料能力達到十多萬噸。部分廢料綜合回收企業(yè)，以綜合回收利用之名，借其高度重合的工藝流程，行原礦分離之實，對正規(guī)企業(yè)構(gòu)成極大沖擊。
亟待建立長效打擊機制
部分稀土企業(yè)負責人表示，除了破壞和過快消耗資源、污染和破壞生態(tài)環(huán)境，稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”還是走私的貨源。過去兩年，海關(guān)打擊稀土走私的力度加大，查處了一批走私案，但是走私仍然活躍。以國內(nèi)外海關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較看，估計每年非法流出的稀土量有近2萬噸。
張安文等人表示，要根絕“黑稀土”，促進稀土行業(yè)健康發(fā)展，必須把管理措施制度化、常態(tài)化，建立長效機制，才能收到更好的效果。
受訪專家和業(yè)內(nèi)人士建議，在相關(guān)政府部門采取打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為專項行動、打擊稀土產(chǎn)品走私等措施的同時，應做好以下工作：
一是盡快出臺國家稀有金屬生產(chǎn)銷售管理條例，完善采選、冶煉分離、深加工、貿(mào)易、廢料回收利用等稀土生產(chǎn)經(jīng)營項目的審批制度，明確審批部門、審批權(quán)限和程序，為界定非法企業(yè)提供操作性強的標準。
二是完善相關(guān)法律法規(guī)，明確守法責任主體和稀土礦、分離冶煉產(chǎn)品生產(chǎn)指令性計劃及監(jiān)管措施的法律地位，清晰界定有關(guān)部門的責任和行政執(zhí)法主體，明確行政執(zhí)法權(quán)限、措施、懲罰標準，加大懲罰力度，推動執(zhí)法常態(tài)化。
三是在對稀土廢料綜合回收項目、稀土礦區(qū)其他礦種采選企業(yè)進行清理整頓的基礎(chǔ)上，采取疏堵結(jié)合的措施，規(guī)劃建設一批區(qū)域性的稀土廢料、共生稀土礦回收利用中心或定點回收企業(yè)，并將稀土廢料、共生稀土礦的處理納入監(jiān)管范圍。
四是進一步明確各部委間及地方的責任，并把執(zhí)法工作重心下移，形成省市縣鄉(xiāng)各級政府、部門之間高效協(xié)作的稀土生產(chǎn)銷售監(jiān)管體系，工作不力的追究行政責任。