財稅體系是一國經(jīng)濟社會發(fā)展的基石。記者近日在國內(nèi)外調(diào)研并采訪部分專家發(fā)現(xiàn)，圍繞現(xiàn)代化財稅體系建設(shè)，全世界并無固定模板，但無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，發(fā)達國家以法治化、透明化和專業(yè)化推動財稅體系建設(shè)已成為共性，一些具體做法值得借鑒。
用法律規(guī)范政府間財政關(guān)系
中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認為，成熟市場經(jīng)濟國家在財稅體系建設(shè)方面的一大共性是制定具有較高層次效力的法律，對政府間支出責(zé)任、收入劃分以及轉(zhuǎn)移支付安排等財政關(guān)系以立法形式予以明確。
以美國為例，作為聯(lián)邦制國家，美國的憲法對于聯(lián)邦、州和地方三級政府的支出責(zé)任作出了明確界定。聯(lián)邦政府主要負責(zé)國防、國際事務(wù)、國外情報收集、空間研究、社會保險和公共福利，以及其他由國會確定的州和地方政府不涉及的事務(wù)；州政府主要負責(zé)高等教育和中學(xué)、公共福利、運輸、醫(yī)院等事務(wù)；地方政府主要負責(zé)幼兒和中小學(xué)教育、交通、公共安全、供水供電設(shè)施、街道維修保養(yǎng)、警察及消防等公共事務(wù)。
在收入劃分方面，法國作為單一制國家，通過憲法和《稅務(wù)總法》等一系列法律，確立了中央集權(quán)的收入劃分模式。稅收立法權(quán)、征稅權(quán)和稅額分配權(quán)均由中央政府統(tǒng)一行使，地方政府在法律權(quán)限內(nèi)僅享有對本級政府稅種的征收權(quán)和適當(dāng)?shù)亩惵收{(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)。具體來說，法國的中央稅包括個人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費稅、印花稅、交易稅、遺產(chǎn)稅和關(guān)稅等；地方稅則包括建筑地產(chǎn)稅、非建筑地產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅、專利稅、國家轉(zhuǎn)移的工資稅、娛樂稅、電力稅、海外領(lǐng)地海洋稅等。中央與地方之間不設(shè)共享稅。
同樣是單一制的日本在轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)依據(jù)《地方交付稅法》對轉(zhuǎn)移支付的總額、種類、普通地方交付稅的計算與分配都作出了詳細規(guī)定。例如，地方交付稅的總額為“所得稅收入的32%、酒稅收入的32%、法人稅收入的34%、消費稅收入的29.5%和煙草稅收入的25%”。分配時則根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化公式計算出各地方的基準(zhǔn)財政需求額和基準(zhǔn)財政收入額，二者的缺口則以普通地方交付稅形式轉(zhuǎn)移支付給地方自治體。
“有效、全面、友好”保公開透明
“國外財稅體系建設(shè)中的另一個共性便是其公開透明性�！敝袊鐣茖W(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇表示，“美國在財政預(yù)算公開方面的做法比較典型”。
一是不斷完善法律體系，為預(yù)算信息公開提供法理基礎(chǔ)。1966年開始實施的《信息自由法案》明確了美國政府在向民眾提供信息方面的義務(wù)及細節(jié)�！堵�(lián)邦咨詢委員會法》和《政府陽光法案》分別對預(yù)算制定和實施過程中專業(yè)委員會會議和聽證會這兩種會議形式，提出了明確的信息公開要求。而《電子信息自由法修正案》則擴展了信息公開的渠道。
二是在政府和國會內(nèi)專設(shè)相關(guān)部門，便于預(yù)算制定各個環(huán)節(jié)的信息全面公開。美國參眾兩院預(yù)算委員會和撥款委員會、眾議院籌款委員會、參議院金融委員會、國會預(yù)算辦公室、總統(tǒng)預(yù)算辦公室、政府審計辦公室、稅務(wù)聯(lián)舍委員會等機構(gòu)按照法律規(guī)定及時將各自負責(zé)的預(yù)算工作信息向大眾公布。
三是預(yù)算全流程公開透明，提高民眾參與度。美國財政預(yù)算公開要求從預(yù)算方案到預(yù)算審計的整個過程中的信息均對外公布。這樣，公眾可以在獲得充分知情權(quán)的前提下，通過各種渠道發(fā)表觀點，相關(guān)團體也可以通過游說等措施表達各自利益訴求，使預(yù)算在成為法案前獲得最大程度的共識。
四是推動信息公布內(nèi)容全面、易懂。以政府支出預(yù)算為例，每個部門的支出被分為政府經(jīng)營支出、對地方政府的補助和資本項目支出。其中，政府經(jīng)營性支出詳細列出了該部門工作人員的總數(shù)、人員經(jīng)費(工資福利支出)、差旅費、設(shè)備購置費、合同服務(wù)費和設(shè)備維護費。為方便公眾看懂預(yù)算，美國政府預(yù)算報告按照政府職能對預(yù)算科目進行分類，包括普通公共服務(wù)與公共安全、社會服務(wù)、經(jīng)濟服務(wù)等，每個部門的預(yù)算使用計劃、使用目的及實際支出等情況一目了然。
五是搭建“友好型”發(fā)布渠道，便于民眾獲取信息。美國政府每年都將所有與聯(lián)邦政府預(yù)算和財務(wù)有關(guān)的正式文件通過互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體、出版物等渠道向社會公布。政府部門及各州議會的官網(wǎng)上均有各種預(yù)算報告的鏈接。相關(guān)信息系統(tǒng)的設(shè)計也充分考慮到了公眾的使用便捷性，提供了多種檢索模式和方法。此外，美國還有諸如得州公共政策基金會的民間組織，負責(zé)提供更為詳盡的政府財政預(yù)算信息。
專業(yè)化管理提高運行效率
專家們普遍認為，除了法治化和透明化之外，國外構(gòu)建完善財稅體系還離不開科學(xué)化、專業(yè)化的管理。
首先，行政財政體制扁平化讓政策“一竿子到底”。北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文說，精簡行政財政層級是發(fā)達國家提高財政管理效率、避免財權(quán)事權(quán)模糊推諉的重要手段。上世紀(jì)90年代末，英國政府大力推動地方政府組織層級精簡，除英格蘭部分地區(qū)外，其他地區(qū)均簡化為一級政府。在中央級財稅機構(gòu)以下，英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四個地區(qū)政府只有財政局，不設(shè)稅務(wù)局，郡、區(qū)政府也只設(shè)有財政局且只有郡財政局下設(shè)稅務(wù)部門。日本財稅體系則分為中央和地方自治體(地方政府)兩級，都道府縣和市町村共同構(gòu)成地方自治體，但在財稅關(guān)系上互不隸屬，均直接受中央財政管理。
法國行政和財政體制則按中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)分為四級，但除中央之外的三級地方政府自主權(quán)十分有限。以教育領(lǐng)域為例，法國中央政府為學(xué)齡兒童頒發(fā)“義務(wù)教育券”，學(xué)校憑收到的“義務(wù)教育券”直接從中央財政領(lǐng)取資金。這種“一竿子插到底”的轉(zhuǎn)移支付模式得益于行政財政管理的扁平化。
其次，探索創(chuàng)新財稅體系管理機制，提高機制運作效率。楊志勇介紹說，近年來，澳大利亞、新西蘭等國探索將預(yù)算與其他管理相結(jié)合，要求各機構(gòu)衡量績效并評價運行成果、開發(fā)信息庫和報告制度以實施問責(zé)制。具體來說，通過設(shè)定數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、成本指標(biāo)等多項指標(biāo)，評判公共部門的績效、未來工作目標(biāo)是否與政府政策、優(yōu)先發(fā)展重點和社會需求相一致，以及具體工作計劃是否具有合理性等。
美澳等國還發(fā)布了有關(guān)評判成果和產(chǎn)出的規(guī)范指南，并制定了績效報告的編制格式。產(chǎn)出的質(zhì)量指標(biāo)通常涉及有形的、客觀的指標(biāo)(如及時性和準(zhǔn)確性)和無形的、解釋型的數(shù)據(jù)(如客戶滿意度)；產(chǎn)出的數(shù)量指標(biāo)可以是處理投訴或申請的次數(shù)；委托經(jīng)營項目需要有關(guān)實現(xiàn)撥款、轉(zhuǎn)移支付或救濟金支付之類目標(biāo)的指標(biāo)。
這種績效評價體系有助于決策者改進資源分配決策，也有助于公眾評價公共部門的運作效率，從而激勵公共部門努力提高效率。
第三，培養(yǎng)納稅人社會理念，夯實財稅體系根基。喬寶云、國家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣等專家不約而同地提到了成熟的納稅人社會理念在國外構(gòu)建財稅體系中的重要作用。喬寶云說，在美國，人人都擁有一張九位數(shù)的社�？ǎ澳愕募{稅記錄、信用等級、金融投資、個人保險、債務(wù)情況、犯罪記錄等所有信息都在其中，你去公司應(yīng)聘工作、在銀行開立賬戶、去政府申請服務(wù)等等所有社會活動都與之密切相關(guān)。”王小廣認為，這種技術(shù)手段的應(yīng)用，使每個人都更清楚個人在整個國家財稅體系中的定位，客觀上比法律條文更有助于公民形成納稅意識。
記者在美國紐約州和新澤西州調(diào)研期間，從一張張商場購物小票中發(fā)現(xiàn)，同樣一件價格超過110美元的衣服，在紐約州需要交納消費稅，在新澤西州則不需要；即便是在紐約州內(nèi)，這件衣服在紐約市的消費稅率為8.875%，而在中央山谷市則只有4.125%。消費者不管身處何地，在互聯(lián)網(wǎng)商店購買的同一種商品由于送貨地址所在的州不同，稅率也會呈現(xiàn)明顯差別，網(wǎng)購賬單上均會清楚標(biāo)注。
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挪威：用制度推動現(xiàn)代化財政管理 |
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李國榮/奧斯陸報道 |
根據(jù)“國際預(yù)算伙伴關(guān)系”(一個以動政府改善預(yù)算來減少貧困為宗旨的非政府組織)發(fā)布的2012年“公開預(yù)算指數(shù)”，挪威在全球100多個國家和地區(qū)中排名第五位，僅次于新西蘭、南非、英國和瑞典�！肮_預(yù)算指數(shù)”在一定程度上反映出挪威財政管理的水平，這與其從上世紀(jì)90年代中后期開始著力提升國家財政預(yù)算透明度、預(yù)算資金分配合理性和公共開支可控性密不可分。
預(yù)算編制高度透明
一般來說，挪威政府預(yù)算案從開始編制到議會最終審議通過需要一年時間。以去年12月啟動編制的2014年預(yù)算案為例，今年1月，挪威財政部收到各部門基本開支預(yù)估數(shù)；2月，各部門將擬實施的新政策所需開支建議匯集至財政部；3月，由全體內(nèi)閣成員參加的第一次預(yù)算會議確定各部門基本開支封頂數(shù)和新政策所需開支封頂數(shù)；8月，第二次內(nèi)閣預(yù)算會議確定2014年將采取的新政策和各部門預(yù)算開支數(shù)，并敲定稅收政策調(diào)整建議；10月中旬，政府將向議會提交編制好的預(yù)算案及相關(guān)文件，包括國家財政收支預(yù)算(白皮書)、預(yù)算建議案(黃皮書)和稅收調(diào)整法案。每個部門各自的預(yù)算文件作為附錄附在黃皮書后面。
挪威議會對國家預(yù)算擁有最終決定權(quán)。由18名議員組成的議會金融和經(jīng)濟事務(wù)常設(shè)委員會先對政府提交的預(yù)算文件進行審讀，必要時會要求相關(guān)部門負責(zé)人、統(tǒng)計局或議會聘請的專家小組出席聽證會回答問題。常設(shè)委員會最遲在11月20目前向議會提出審議建議。議會最遲在12月15日前審議通過政府財政開支預(yù)算。
在挪威，預(yù)算編制過程嚴(yán)禁向公眾公開，也不允許任何知情者對外公布具體細節(jié)。但預(yù)算一旦提交議會審議后，便須向社會公布，不同利益團體在此期間可通過各種方式提出意見，對預(yù)算審議施加影響。在議會審議預(yù)算的過程中，挪威電視臺和電臺也會進行直播，公眾可申請旁聽。
財政關(guān)系權(quán)責(zé)分明
挪威國家財政收入來源主要是稅收、石油基金年收益以及存款利息和國有股紅利。近年來，挪威國家財政預(yù)算收入規(guī)模都在1.2萬億挪威克朗(一挪威克朗約合1.03元人民幣)以上，預(yù)算開支規(guī)模在一萬億克朗左右。中央政府與郡和地方政府嚴(yán)格按事權(quán)分配財政收入。
挪威法律規(guī)定，中央政府負責(zé)高等教育、醫(yī)院和專業(yè)化衛(wèi)生保健、社會保險、武裝力量、國家級公路網(wǎng)、鐵路、勞動培訓(xùn)、法院、警察、外交及難民移民政策�？ふ撠�(zé)高中教育、兒童福利機構(gòu)、郡級公路、交通和博物館。市一級政府則負責(zé)幼兒園、兒童福利、中小學(xué)教育、公共圖書館、基礎(chǔ)衛(wèi)生保健、福利對象資助、老人和殘疾人照顧、消防、港口、市政道路、供水、排污、垃圾收集處理、土地使用規(guī)劃及住房和商用房建設(shè)規(guī)劃等。
在此基礎(chǔ)上，挪威由中央、郡和地方政府共享的稅種主要包括個人凈收入(毛收入抵扣各種法定減免額后的收入)所得稅、公司所得稅和凈資產(chǎn)稅。個人凈收入所得稅稅率為28%，各級政府分成比例每年可能會有所調(diào)整。以2010年為例，中央政府提成12.55%，郡政府提成2.65%，地方政府提成12.8%。
公司所得稅主要由中央政府征收，郡政府和市政府分成比例很低。2010年，挪威中央政府公司所得稅收入達589億克朗，郡政府和市政府分別收入2億和13億克朗。凈資產(chǎn)稅則只有36.1%歸中央財政，其余63.9%歸地方政府財政。房產(chǎn)稅征收由各地市政理事會自行決定。挪威429個市級行政區(qū)中，有一多半征收房產(chǎn)稅。
其余所有稅收，包括增值稅、高收入調(diào)節(jié)稅、關(guān)稅、特種商品消費稅、油氣資源稅、社保費等全部歸中央財政。2010年，挪威稅收總收入將近1.06萬億克朗，其中中央政府稅收收入9097億克朗，19個郡政府稅收收入225億克朗，429個市政府收入1243億克朗。
嚴(yán)格控制公共開支
奧斯陸市政府財務(wù)預(yù)算部門官員薩格爾沃默告訴記者，挪威各級政府部門依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息處理技術(shù)，建成了互聯(lián)互通的公共開支支付控制平臺。通過這一平臺，上級部門和審計部門可以隨時查閱每一筆公共開支的詳情。
薩格爾沃默以奧斯陸公共開支支付控制系統(tǒng)為例介紹說，如果某個幼兒園購買了商品或服務(wù)，賬單會送到幼兒園，園長和另一位幼兒園工作人員共同簽字后掃描，再把掃描件發(fā)送到區(qū)級支付中心。支付中心審核無誤后，向商品或服務(wù)提供商支付費用。支付一旦完成，支付記錄便被立即發(fā)送到獨立的審計系統(tǒng)。
在政府采購領(lǐng)域，挪威規(guī)定，政府部門采購只能選擇經(jīng)過資格認證在支付控制系統(tǒng)中登記備案的商家，并且單筆超過50萬克朗的采購必須啟動正規(guī)招投標(biāo)程序。如果某單位在一段時間內(nèi)連續(xù)采購?fù)瑯踊蛳嗨粕唐坊蚍⻊?wù)，支付控制系統(tǒng)會發(fā)現(xiàn)并報告。即便是一時難以發(fā)現(xiàn)的小額采購違規(guī)行為，經(jīng)過二至三年，支付控制系統(tǒng)的偏差分析識別功能也能發(fā)現(xiàn)并報告異常。
