地方債“狡兔三窟”“史上最嚴(yán)”審計逼其現(xiàn)形。新一輪地方債審計監(jiān)管煉就“火眼金睛”，資產(chǎn)“虛胖”、工程墊資、外單位欠款難逃法眼
“確實比以往嚴(yán)，而且審計部門太聰明了，我們以往增資產(chǎn)和藏負(fù)債的‘死角’，這次都被挖出來了�！蹦车爻峭豆疽幻Y深財務(wù)管理人士對《第一財經(jīng)日報》記者說。
他在其電腦上打開了幾張“地方政府債務(wù)明細(xì)表”和“融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險分析表”，指著“債權(quán)人類別”的下拉菜單和“期末資產(chǎn)情況”兩個項目，對本報記者稱，他是第一次見到如此細(xì)致的科目分類。
隨著7月下旬國家審計署宣告政府性債務(wù)審計將全面開展，這場被稱為“史上最嚴(yán)”的政府債務(wù)審計將此前地方政府債務(wù)的一些灰色地帶照亮。本報記者走訪江浙多地一線財務(wù)人員發(fā)現(xiàn)，通過“外單位”名目騰挪賬目、“借殼貸款”、墊資施工、借新還舊、向居民集資等手段隱匿負(fù)債，通過列入不能或不宜變現(xiàn)的公益性資產(chǎn)虛增資產(chǎn)，這幾種常見的債務(wù)藏匿手段被逼現(xiàn)形。
債務(wù)類型細(xì)致分門別類
在債務(wù)明細(xì)表的“債權(quán)人類別及融資方式”一項中，本報記者看見了長長的自動下拉菜單。除了細(xì)分到各類授信機構(gòu)的傳統(tǒng)“銀行貸款”、傳統(tǒng)“信托融資”，包括外債轉(zhuǎn)貸、國債轉(zhuǎn)貸和綜合開發(fā)借款的“上級財政”類融資，包括地方政府債、企業(yè)債、短融、中票的“發(fā)行債券”，各類證券及保險業(yè)的金融機構(gòu)融資之外，還有各地新開發(fā)的融資渠道，如“融資租賃”、“回購”(BT)等。
更讓上述財務(wù)管理人士大呼“頭痛”的是，這一下拉菜單中還明確列有“后三項”：“其他單位和個人(拖欠/其他)”、“墊資施工、延期付款”和“集資”。
“這樣細(xì)致的分門別類我還是第一次遇上�！彼嬖V本報，以往其定期做賬或接受有關(guān)部門審賬，對于債務(wù)類型也就僅僅區(qū)分到銀行貸款、債券籌資、財政借款、BT/BOT，對銀行貸款再分列固定資產(chǎn)貸款和流動資產(chǎn)貸款，余下的債務(wù)就統(tǒng)統(tǒng)劃歸為“其他”一個部類。而對于“其他”里的細(xì)賬目，似乎除了城投公司自己肚子里有賬之外，外部門很難逐筆看清；因此，用該財務(wù)管理人士的話說，“里頭大有文章”。
而這次審計，監(jiān)管部門對債務(wù)類型的劃定使“表外”負(fù)債和違規(guī)集資無藏身之處，尤其是“后三項”。
“外單位往來款項”之謎
“后三項”中，“其他單位和個人(拖欠/其他)”是一個新統(tǒng)計分類。
“原本，我們可以通過‘外單位’的名目騰挪一些賬目，但現(xiàn)在變難了�！鄙鲜鲐攧�(wù)管理人士說。
該人士舉了一個“借殼貸款”的例子：如果城投公司本身因為各家銀行地方債務(wù)類信貸規(guī)模管控而借貸困難，為了“搞來資金”，個別城投會“借殼貸款”，尋找具有國有背景的、可獲得大額授信的企業(yè)去貸款，而貸款所需的抵押物(一般為批一塊地)則由城投負(fù)責(zé)提供。
外部企業(yè)獲得貸款后，由于實質(zhì)資金需求者還是城投公司，由此外部企業(yè)會繞一圈公司賬目最后把資金打給城投公司，形成實質(zhì)性的地方債。
“但是在會計賬目里，我們會做成負(fù)債項下的外單位的往來款項。”該人士道出了此前操作中的四重內(nèi)幕。
其一，由于往來科目的使用管理并不嚴(yán)格，而資金也并不一定一次性劃進(jìn)或劃出，甚至可能在幾個相關(guān)公司間有進(jìn)出，由此，這筆賬目的會計做賬往往沒有銀行貸款那么清晰，有時也存在部分漏報的現(xiàn)象。
其二，在上述案例里，城投提供了擔(dān)保物，“還可以悄悄在‘資產(chǎn)’項下增加一筆”，他說。
其三，該財務(wù)管理人士表示，在應(yīng)對審計的時候，由于外部企業(yè)本身已經(jīng)被統(tǒng)計了一次借貸，因此為了避免重復(fù)統(tǒng)計，這筆款項就有理由不被上報為城投公司的地方政府類負(fù)債。
其四，比上述更為激進(jìn)的操作方式是，外部貸款企業(yè)甚至可以不劃賬給城投，而是直接單獨開一個賬戶，并將此賬戶交由城投公司實際使用，而城投公司在還款時也將資金打入該賬戶。
但是在“史上最嚴(yán)”的本輪審計中，由于債務(wù)類型的細(xì)致劃分，使得一些“伎倆”被識破。更值得注意的是，本輪審計還將地方政府負(fù)有的債務(wù)由過去的“一刀切”首次分門別類劃分為“負(fù)有償還責(zé)任”、“負(fù)有擔(dān)保責(zé)任”、“負(fù)有其他責(zé)任”多個類別。這其中，地方政府通過新的舉債主體所形成的地方政府性債務(wù)，就會在“火眼金睛”的監(jiān)管面前無處藏匿。
“墊資施工”和“集資”
在“后三項”里，還有“墊資施工”和“集資”，其中“墊資施工”在基層政府操作中也屢見不鮮。
本報記者走訪的另一地級市下轄區(qū)的平臺公司一名會計稱，他就曾將公司原本就有的資金缺口處理成一項政府工程的建設(shè)費用，但實際上，平臺公司從一開始就沒有真正支付工程款，而是由建筑企業(yè)墊資承包，至今沒有清償拖欠款。而在賬目上，拖欠的款項是“隱形”的。
在他看來，其中有兩個深層次原因。第一，一些政府背景的項目在立項和施工等環(huán)節(jié)信息并不完全公開透明，市場準(zhǔn)入和退出機制也并不健全。有的施工方因為相對“弱勢”不得不答應(yīng)一些不合理墊資要求，有的施工方則為了賺取墊資的高息甘冒風(fēng)險，而也有施工單位的領(lǐng)導(dǎo)實則和政府部門有一定利益關(guān)聯(lián)。
在這一資金利益鏈條里，被拖欠工程款的施工方也有其對策：對下游拖欠材料供應(yīng)商或是分包單位的費用。由此，很多基層政府地方債相關(guān)債務(wù)鏈條“一團亂麻”，難以完全厘清。
這名會計還表示，當(dāng)?shù)胤秸脚_的融資越來越難，個別平臺公司事實上已經(jīng)玩起了“10個瓶子9個蓋”的資金游戲，依靠后一筆融資償還前一筆債務(wù)，或是在上級審計單位查賬前，由當(dāng)?shù)卣芭鷹l”從其他國有背景企業(yè)調(diào)撥一筆資金把缺口臨時填上。
在這種資金調(diào)度中，也形成了不少的“墊資施工”不入資產(chǎn)負(fù)債表。更甚者，極個別地方還出現(xiàn)了虛假立項，或是同一個在施工項目在應(yīng)對審計部門現(xiàn)場檢查時“一女二嫁”。
面對表情驚訝的記者，該會計語氣淡定：“每次突擊審計前，直尺、刀片、膠水都堆在辦公桌上，項目內(nèi)容被重新粘貼后復(fù)印，小車準(zhǔn)備好直接把下來檢查的領(lǐng)導(dǎo)帶去一塊整理好的用地，地旁邊的項目指示牌換一塊，就這樣讓他‘逐筆見賬’、‘逐項見物’”。
此外，也有極個別地方的政府平臺公司開始向當(dāng)?shù)鼐用窦Y�！坝械氖敲嫦蛱囟ㄈ巳海ㄟ^‘委托理財’的方式。”上述會計說。雖然特定人群及其親友也與融資平臺簽訂委托貸款協(xié)議，但協(xié)議沒有明確投資項目、沒有向投資人披露財務(wù)信息，僅是一種程序性、格式化的協(xié)議。
不過，原本自作聰明藏匿負(fù)債的個別地方政府平臺，卻未料在新一輪審計中，監(jiān)管部門已識破這些“手法”。監(jiān)管日趨嚴(yán)格，審計日趨細(xì)致，也讓“后三項”的灰色地帶被照亮。
“虛胖”資產(chǎn)的“瘦身”
上述某地城投公司財務(wù)管理人士還向本報強調(diào)，在新一輪審計的“融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險分析表”中，“期末資產(chǎn)情況”一欄除了需列出期末資產(chǎn)總額外，還需分列“不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)總額”，后者包括機關(guān)辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園、市政道路等公益性資產(chǎn)。
該財務(wù)管理人士告訴本報，這些公益性資產(chǎn)本來在統(tǒng)計融資平臺總資產(chǎn)時會被包括進(jìn)去，由此妝點報表，更易獲得融資。
本報記者查閱相關(guān)論著時發(fā)現(xiàn)，中國管理科學(xué)研究院特約研究員、曾任職于江蘇淮安市審計局的周林林曾對融資平臺做過系統(tǒng)、深入的研究。他在一份論著中提出須將“扭曲了的會計信息恢復(fù)其本來面目”。在接受本報電話采訪時，周林林表示，要清除融資平臺會計信息中的兩種“水分”。
他表示，首先是“剔除虛假注資的不具有實質(zhì)控制權(quán)的行政、事業(yè)單位資產(chǎn)。平臺公司即使對一些學(xué)校、醫(yī)院等不具備實質(zhì)控制權(quán)，地方政府有時也會用一紙公文劃給平臺公司，造成賬面總資產(chǎn)‘虛胖’”。
而這種“虛胖”在新一輪審計中已被審計部門的“火眼金睛”所格外關(guān)注。
其次，周林林還告訴本報，很多平臺公司承擔(dān)的政府項目完工后，既不編制竣工財務(wù)決算，也不沖銷政府撥入的建設(shè)資金，而是長期累積掛賬，這是導(dǎo)致融資平臺的賬面資產(chǎn)總額虛高、資產(chǎn)負(fù)債表失真的另一個原因。
周林林建議，通過新一輪審計，應(yīng)督促地方平臺公司將已完工交付的政府建設(shè)項目與政府撥入的資金同時核銷，消除資產(chǎn)總額中的“水分”。
2011年年初，國家審計署曾對全國省、市、縣三級政府性債務(wù)全面審計，審計結(jié)果顯示，三級政府截至2010年底的政府債務(wù)余額為10.71萬元，其中融資平臺公司債務(wù)4.97萬億元，占比46.38%。
雖然新一輪審計的最終結(jié)果仍未公布，但從基層從業(yè)人員的直觀感受來看，“本輪審計的結(jié)果將更為真實反映客觀實際”，上述財務(wù)管理人士預(yù)計。