十八屆三中全會(huì)《決定》提出，實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位業(yè)內(nèi)權(quán)威專家表示，“負(fù)面清單”有望從區(qū)域到全國，從試點(diǎn)到全面鋪開，這是我國投資管理體制一項(xiàng)顛覆性、革命性的根本變革，意味著我國已經(jīng)施行35年之久的審批投資管理體制將面臨終結(jié)。此外，這也是開放倒逼市場化改革提速，從制度上實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)，政府管理體制變革跨出重要一步。
外資管理體制迎來第四輪變革
對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)外國直接投資研究中心主任盧進(jìn)勇對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，“負(fù)面清單”是發(fā)達(dá)國家普遍采用的模式，即把不開放的行業(yè)列一個(gè)清單，明確告訴對(duì)方這些行業(yè)不開放或存在限制，而未列入清單的就是開放的，由此可以簡化對(duì)外資進(jìn)入的審批管理。而準(zhǔn)入前國民待遇實(shí)質(zhì)是把外資和內(nèi)資從設(shè)立前、設(shè)立、設(shè)立后各個(gè)環(huán)節(jié)都同等對(duì)待。
目前我國一直采用的是外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄模式，這份由國家發(fā)改委和商務(wù)部制定的目錄中，列出了我國對(duì)外資鼓勵(lì)類、限制類、禁止類行業(yè)。此外，還有中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄作為補(bǔ)充。
“我國外資管理體制將告別指導(dǎo)目錄模式，變?yōu)榕c國際規(guī)則接軌的‘負(fù)面清單’，這是意義不亞于入世的一場巨大變革。此項(xiàng)改革加上《決定》中提到的進(jìn)一步放開外資準(zhǔn)入，改革和開放的程度之大具有革命性意義和根本性變化，可以說是我國改革開放以來，外商投資管理體制的第四次變革�！北R進(jìn)勇表示。
他回顧說，第一輪改革是在1986年，國務(wù)院出臺(tái)進(jìn)一步鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定；第二輪是1992年，鄧小平南巡講話，對(duì)外資放開了很多領(lǐng)域；第三輪是2001年，中國加入世貿(mào)組織，是“協(xié)議開放”；而這次是把外資企業(yè)看作國內(nèi)企業(yè)一樣的投資主體，設(shè)立了“準(zhǔn)、負(fù)、中”(準(zhǔn)入前國民待遇、負(fù)面清單、競爭中立)的原則，這一點(diǎn)非常重要。而且，除了第三輪之外，其余三次都是“主動(dòng)開放”。
我國首份區(qū)域性的負(fù)面清單，于今年9月底在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)出爐。此外，我國與美國正在談判的中美雙邊投資協(xié)定已經(jīng)確立了“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”的模式。而三中全會(huì)《決定》中為加快完善現(xiàn)代市場體系而進(jìn)行的一攬子改革決定，則為負(fù)面清單制的全面推開形成了保障。
社科院學(xué)部委員張卓元表示，“上海自貿(mào)區(qū)的清單可以參考，國外的一些清單模式也可以拿來借鑒。但最終還是要根據(jù)國內(nèi)的具體情況進(jìn)行調(diào)整，我想在制定標(biāo)準(zhǔn)上相關(guān)部門已經(jīng)有共識(shí)，一些涉及國家安全等領(lǐng)域會(huì)進(jìn)入負(fù)面清單，但市場競爭的部分還是會(huì)交給市場。”
“全面推開的負(fù)面清單，應(yīng)該不是簡單地從形式上匯總原有投資目錄中禁止和限制的類別，而應(yīng)該只列入禁止的，并且禁止的條目要比原來大幅度減少。限制的條目只要在設(shè)立和經(jīng)營的過程中加上條件即可，仍然可以投資。”盧進(jìn)勇說。
商務(wù)部研究院外資部主任馬宇在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，負(fù)面清單在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)擴(kuò)大了開放，但外商投資管理體制改革并不止于準(zhǔn)入環(huán)節(jié)。
馬宇說，市場準(zhǔn)入的開放，最終體現(xiàn)在負(fù)面清單中，負(fù)面清單本身要短、要公開透明。此外，緊跟著后面還有一系列涉及外資管理體制的改革，比如我們現(xiàn)在的政策是對(duì)外商投資全面審批。立項(xiàng)和備案的項(xiàng)目法律規(guī)定必須審批，審批完了才能注冊(cè)。根據(jù)現(xiàn)在的改革方向，項(xiàng)目立項(xiàng)這些就應(yīng)該取消。
此外，現(xiàn)行的外資三法需要進(jìn)一步修改，還涉及發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局三個(gè)部門的職能調(diào)整和重新定位�！八哉f，這是非常重要的改革，是對(duì)我們現(xiàn)有的實(shí)施了35年的投資審批管理制度的顛覆性改革。”馬宇說。
探索負(fù)面清單延伸至內(nèi)資
目前，負(fù)面清單管理制度主要針對(duì)外商投資。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長王一鳴建議說，下一步(負(fù)面清單)可以延伸到國內(nèi)投資，以后的項(xiàng)目審批制度都可以逐步按這個(gè)套路來，用開放倒逼改革。
記者注意到，目前除了上海自貿(mào)區(qū)對(duì)負(fù)面清單的探索之外，有些部門已經(jīng)開始嘗試面向內(nèi)資的“負(fù)面清單”。
14日，工信部在學(xué)習(xí)傳達(dá)三中全會(huì)精神時(shí)表示，確保到2015年部機(jī)關(guān)行政審批項(xiàng)目減少1/3以上，推動(dòng)廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，引入民資進(jìn)電信業(yè)，運(yùn)用“負(fù)面清單”方式抓好企業(yè)減負(fù)等措施落實(shí)工作。
11日，北京市經(jīng)濟(jì)和信息化委主任靳偉表示，北京明年將出臺(tái)一個(gè)嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)行業(yè)的準(zhǔn)入目錄，列入這個(gè)“負(fù)面清單”的原則上不再審批。
不過也有專家表示，“負(fù)面清單”應(yīng)該只是針對(duì)外商投資，沒有必要再設(shè)立針對(duì)內(nèi)資的“負(fù)面清單”。即使設(shè)立，也應(yīng)該與外資區(qū)分開，而且清單內(nèi)容要非常短。
發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，“如果按負(fù)面清單的本意，是除了特定領(lǐng)域之外，對(duì)各類主體一視同仁。除了外資之外，沒有必要對(duì)某種性質(zhì)的投資主體單獨(dú)設(shè)立負(fù)面清單，比如說如果針對(duì)民間資本單獨(dú)設(shè)立一個(gè)負(fù)面清單，有悖于公平競爭的要求。”目前我國沒有單獨(dú)針對(duì)民間資本投資的目錄，相關(guān)規(guī)定零散地分布在一些法律法規(guī)條文中。
馬宇也認(rèn)為，在執(zhí)行落實(shí)中，要防止出現(xiàn)為了部門權(quán)力利益，打著“負(fù)面清單”的旗號(hào)，行限制、設(shè)門檻之實(shí)的“偏差”。“比如說，產(chǎn)能過剩、環(huán)保等，我認(rèn)為都不應(yīng)成為政府插手設(shè)限的借口，有些可以由法律法規(guī)來監(jiān)管，而不是要在市場準(zhǔn)入端用行政手段限制。”
開放倒逼市場化改革提速
專家表示，“負(fù)面清單”體現(xiàn)了“放權(quán)”和“市場化”的改革思路，其意義和影響不止體現(xiàn)在投資領(lǐng)域，而是對(duì)全面市場化改革的倒逼。
復(fù)旦大學(xué)龔柏華教授對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，過去我們往往是“一事一議”，“具體情況再看”，但現(xiàn)在“負(fù)面清單”是事先就議清楚。也就是說，之前的一些“情況談不清楚”的審批權(quán)將“交出去”。這將帶動(dòng)我國行政管理體制和理念的巨大變革。
國泰君安首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家林采宜表示，負(fù)面清單的制定具有里程碑的意義，有利于減少行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)，提高政府效率。改變政府管理模式，減少權(quán)力尋租，政府自由裁量權(quán)被逐步取消。
國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副研究員馬小芳說，在現(xiàn)有體制中，最難改革的就是審批制度。目前實(shí)施正面清單管理的一個(gè)嚴(yán)重弊端是，政府管的多，留下了很大的尋租空間。另外，在正面清單管理模式下，企業(yè)投資往往跟著政府產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄和產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠目錄的“指揮棒”走，市場作用難以充分發(fā)揮。
馬小芳指出，負(fù)面清單管理是從根本上和制度上實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)，真正把權(quán)力一放到底，非常具有向全國推廣的意義。