審計署、財政部“各成體系”
地方債口徑存差異
結(jié)果未定難公布
10月20日，審計署向國務(wù)院匯報了地方債最新規(guī)模，對于剛出爐的數(shù)字，機構(gòu)和券商頗為期待，但是直至十八屆三中全會結(jié)束，審計署并未通過官方網(wǎng)站向社會公布結(jié)果，這一度引起各界頗多猜測。
11月中旬，國際評級機構(gòu)穆迪便會同財政部金融司商討地方債的問題，以求能夠在此次審計過程中找到業(yè)務(wù)合作的契機。“穆迪此次和金融司洽談，主要是對中國主權(quán)債務(wù)，特別是地方債務(wù)問題進行咨詢，他們一直想做地方債務(wù)的評級機構(gòu)，但是目前為止地方債務(wù)的數(shù)據(jù)仍難以獲得。對于這個大市場，評級機構(gòu)希望能有所突破�！币晃唤咏⒌娜耸糠Q。
同樣對這個數(shù)字期待的還有審計署特約審計員之一的王雍君，作為中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長，他表示，此次測算的結(jié)果肯定超過前兩次公布結(jié)果。“整體風(fēng)險可控，但是不排除局部出現(xiàn)風(fēng)險的可能”。
債務(wù)測算存疑
據(jù)悉，此次穆迪和金融司的談話，主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是中國地方政府債務(wù)的情況如何，會不會出現(xiàn)風(fēng)險，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，中央政府將如何處置。二是中國的鐵路債券問題，政府是否會接手。
對此，財政部相關(guān)人士表示，目前看地方政府的債務(wù)風(fēng)險總體處于可控范圍。而對于鐵道部的債券，已經(jīng)由中國鐵路總公司接管，目前不會歸政府負(fù)責(zé)。
國家審計署在2011年6月27日公布的審計結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額超過10.7萬億元人民幣，其中約人民幣8.5萬億元為銀行貸款。而地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52%，地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)總體未超出其償債能力。
在審計署數(shù)據(jù)公布不過十天之后，國際評級機構(gòu)穆迪在2011年7月5日發(fā)布報告稱，中國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)或?qū)⒈葘徲嫻浪銛?shù)字多出3.5萬億元人民幣。
對此，剛接受完查賬工作的某地方財政局系統(tǒng)人士表示，此次審計署查賬工作主要是基于2011年的增量情況做統(tǒng)計，包括債務(wù)合同、債務(wù)口徑以及對從第三方(銀行、發(fā)改委)獲得數(shù)據(jù)進行核實等內(nèi)容，值得注意的是，此次國有控股企業(yè)的債務(wù)也在被查之列。
但這似乎并沒有得到更多人士的認(rèn)同。
財政部財科所金融研究室主任趙全厚告訴記者，從8月審計署開始審計地方債以來，一些地方財稅系統(tǒng)紛紛表示，此次審計風(fēng)暴的查賬方法也存在一些值得商榷的地方�！氨热�，一個地方政府12年發(fā)了300億元的債務(wù)，但是此次審計署在認(rèn)定債務(wù)規(guī)模的時候，把其當(dāng)期債務(wù)認(rèn)定為300億元，這在地方政府看來，是非常不合理的，這種測算無疑是放大了當(dāng)下因素，而忽視歷史周期。”
也因此，穆迪此次和財政部金融司的咨詢工作，除了對地方債規(guī)模的統(tǒng)計外，更多可能是想獲取債務(wù)中第三方平臺對賬的機會，從而對債務(wù)規(guī)模進行總結(jié)�！艾F(xiàn)在中央到地方都沒有一套完整的風(fēng)險預(yù)警機制，而平時設(shè)立的一套基本應(yīng)付審計檢查之用的方法，一定程度上也會誤導(dǎo)審計，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模難以統(tǒng)計�！鄙鲜鲐敹愊到y(tǒng)人士說。
對此，王雍君認(rèn)為，要查清債務(wù)規(guī)模，財政部應(yīng)該盡快完善財政信息統(tǒng)計系統(tǒng)，并對財政收支情況做進一步的管理，爭取覆蓋各級財稅。
數(shù)據(jù)顯示，在2013年8月，審計署公布了對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況的“抽查”結(jié)果，截至2012年年底，36個地方本級政府性債務(wù)余額3.85萬億元，兩年來增長12.94%。根據(jù)審計報告，有9個省會城市的債務(wù)率(債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率)超過100%，最高的達到219.57%。
在社科院舉辦的地方政府信用評級研討會上，社科院金融研究所研究員劉煜輝估計，目前地方債務(wù)“黑洞”已經(jīng)突破20億元。
高層審結(jié)果
事實上，作為地方債測算的兩個主要部門——財政部和審計署，一直以來因為統(tǒng)計口徑的不同，測算結(jié)果也存在差異。
2010年初，財政部就已開始對地方政府債務(wù)的統(tǒng)計工作，當(dāng)時財政部會同發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合簽發(fā)《融資平臺債務(wù)清理核實情況表的通知》，部署地方政府對融資平臺公司債務(wù)進行全面的清理核實。
截至2010年12月，各省(區(qū)、市)均已上報融資平臺公司債務(wù)的清理核實數(shù)據(jù)，當(dāng)時財政部得到了兩套數(shù)據(jù)，分別由經(jīng)濟建設(shè)司和預(yù)算司提供。其中，預(yù)算司的數(shù)據(jù)來源于地方政府財政預(yù)算口徑，主要有預(yù)算部門對顯性債務(wù)和直接負(fù)債登記調(diào)查；經(jīng)濟建設(shè)司的數(shù)據(jù)則來源于各類政府投融資平臺，包括投融資平臺企業(yè)擔(dān)保等。
趙全厚認(rèn)為，以前地方債務(wù)都是銀行和地方政府的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，現(xiàn)在財政部開始正式摸底地方政府債務(wù)，未來將形成自己的地方債務(wù)統(tǒng)計口徑，就像審計署對于地方債務(wù)有自己的統(tǒng)計口徑一樣。
不過，對于財政部自己統(tǒng)計債務(wù)規(guī)模，王雍君認(rèn)為，財政部的測算更多是自下而上，由下面財稅系統(tǒng)匯報上來得出數(shù)據(jù)，和審計署自上而下，一級一級審核相比，在真實、客觀方面存在差異。
對此，審計署網(wǎng)站還曾撰文指出，財政部對政府債務(wù)的統(tǒng)計僅僅是針對政府的直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)，對于BT或BOT融資并沒有定義，也未將發(fā)行信托產(chǎn)品和債券單獨列出，造成政府對總的債務(wù)規(guī)模不夠清楚，無法進行有效調(diào)控。
財稅人士猜測，由于統(tǒng)計口徑的不同，審計署此次統(tǒng)計結(jié)果或許正在和其他部門進行反復(fù)溝通。不排除財政部和審計署兩部門對債務(wù)規(guī)模是否能夠達成一致意見進行最終博弈。
對此，中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文表示，如果大家對結(jié)果沒有異議，預(yù)計12月份就出公布結(jié)果。
記者了解到，審計署由國務(wù)院直屬，總理直接負(fù)責(zé)，財政部歸屬副總理管轄范圍，審計署最終的上報結(jié)果交由李克強總理做最終決定，此前財政部審計結(jié)果也歸當(dāng)時負(fù)責(zé)副總理決定，當(dāng)兩者結(jié)果出現(xiàn)較大差異時，按照政策制定的常規(guī)邏輯，是債務(wù)測算的結(jié)果會被打回去，由負(fù)責(zé)審計的部委反復(fù)核實采取中和意見，最終做到合理結(jié)果再上報國務(wù)院。
市場預(yù)測，審計署沒有公布結(jié)果，一方面可能出于對結(jié)果慎重，要反復(fù)核實的原因，另一方面是兩個部門的意見難以達成一致，在沒有統(tǒng)一方案出臺的情況下，最終結(jié)果只能將由李克強做最終批示。