中國的城市化是典型的政府型城市化，政府角色如何定位，直接關(guān)系到城市增長的效果。觀察和研究其它已基本完成城市化進(jìn)程的發(fā)達(dá)國家政府在城市化過程中如何定位、扮演何種角色對中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展大有裨益。作為當(dāng)今最發(fā)達(dá)的國家，美國的一些做法值得學(xué)習(xí)借鑒。
政府由被動參與到主動制定政策
美國從未提出過城市化率、沒有明確的城市化戰(zhàn)略的概念，是不是說明美國沒有城市化政策？美國在城市增長中，政府是不是一直都是無所作為？情況并不完全是這樣。
美國城市化早期階段16世紀(jì)前北美已有許多小的城市聚落，17世紀(jì)的英國殖民統(tǒng)治奠定了美國城市體系的基礎(chǔ)。19世紀(jì)開始的40年是美國商業(yè)城市化時期，到1840年代之后，美國迎來了工業(yè)城市化時期。1920年是美國城市化重要的時間節(jié)點，這一年美國的城市化率達(dá)到50%。在這期間，美國的城市數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大，主要是自發(fā)的力量所致，美國政府一直奉自由競爭、不干預(yù)的思想為圭臬，認(rèn)為私人企業(yè)的市場競爭將一直引導(dǎo)美國經(jīng)濟(jì)走向繁榮。政府更多扮演被動角色。
而1920年代的大蕭條是美國城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段。美國的城市增長政策實際上開始放棄自由放任，轉(zhuǎn)向以市場機(jī)制為主、政府積極參與的新階段。
從1929年10月起，美國進(jìn)入大蕭條時期。1929年美國失業(yè)率約為3%，1933年上升至25%。大蕭條對重工業(yè)城市造成重創(chuàng)，如匹茲堡、底特律的失業(yè)率達(dá)到50%以上。大蕭條還造成美國鄉(xiāng)村至城市的移民、海外向美國本土的移民停滯不增，美國城市化過程放緩，城市增長嚴(yán)重減速。大蕭條促使美國人開始反思新的城市增長政策。
1932年，富蘭克林·羅斯福就任美國總統(tǒng)，開始了著名的“羅斯福新政”，其核心思想就是沿用凱恩斯對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。大蕭條之后，美國又經(jīng)歷了“二戰(zhàn)”中迅速恢復(fù)以及治理“郊區(qū)化”問題等不同發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起起伏伏，但總體而言，大蕭條之后，美國政府主動參與城市增長的程度比以前有明顯提高，政府轉(zhuǎn)變角色地位，通過制定與實施城市增長政策成為美國城市化發(fā)展的重要推動力量。
從1920年之后的50年，美國的城市化率達(dá)到75%，成為高度城市化的國家。與此同時，美國的城市化地區(qū)面積不斷擴(kuò)展，紐約等城市成為當(dāng)今世界上首屈一指的世界城市，當(dāng)初還是星星點點的一批大中小城市，連綴成世界上具有強大競爭力的城市群、城市帶、大都會區(qū)。
城市增長以市場機(jī)制為基礎(chǔ)
美國政府推動城市增長是以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，高度重視法律法規(guī)的權(quán)威性、約束性作用，并注重調(diào)動公眾參與的力量。只有在特殊情況下才短暫使用行政手段。
以市場機(jī)制為基礎(chǔ)�？v觀美國城市化的歷史，美國聯(lián)邦政府和地方城市政府都沒有在任何階段提出過城市化率、再城市化的目標(biāo)。政府的政策主要集中在為城市化創(chuàng)造條件，比如向城市轉(zhuǎn)移人口提供住房，提供就業(yè)補助。其政策的著眼點在于掃除一切不合理的障礙，而把是否向城市遷徙、遷徙到哪個城市等留給公民自我選擇。美國城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的改革模式，也是基于市場機(jī)制而進(jìn)行設(shè)計。由于市場機(jī)制發(fā)揮作用需要一段時間，所以美國很多城市增長政策的出臺往往會略有滯后。典型的例如針對城市的粗放增長，這種現(xiàn)象20世紀(jì)20年代開始萌芽，40-50年代再度興起，60-70年代后達(dá)到高峰，但直到90年代才列入政策研究議程。城市化政策時間滯后的一個原因，是美國強調(diào)市場機(jī)制選擇是第一位的，條件不成熟時不能以行政手段強行、提前對經(jīng)濟(jì)、社會進(jìn)程以及公民的自由選擇予以干預(yù)。
通過法律手段促進(jìn)城市增長美國是一個法治國家。城市化的任何政策不能與現(xiàn)行的法律相矛盾。如果有新的政策，也要考慮變成法律法規(guī)，這樣才具有嚴(yán)肅性。美國研究機(jī)構(gòu)、規(guī)劃師往往也是從法律角度給出城市化政策的建議。早期關(guān)于移民數(shù)量是否控制、控制多少實際上是通過移民法加以解決的。城市化過程中大量進(jìn)城人口的住房，是通過“臨時住房法案”(1934)、“公共住宅法”(1937)、“民權(quán)法案”(1968)等加以解決。有法可依、有法必依使得城市化落到實處。比如，按照1968年“民法法案”(Civil Right Bill)，有色人種和窮人在租房、買房、申請房貸時如遇到歧視，可向法院、住房和城市發(fā)展部(HUD)提起訴訟。1988年的修改案進(jìn)一步改進(jìn)了實施辦法，給予HUD更大的司法管理權(quán)，并以法律形式要求一切貸款機(jī)構(gòu)向全社會發(fā)放貸款名單。又比如針對粗放增長，美國規(guī)劃師協(xié)會在政府資助下花了8年時間，完成了長達(dá)2000頁的“規(guī)劃立法綱要”，核心思想是要通過區(qū)劃法規(guī)的調(diào)整對新開發(fā)區(qū)進(jìn)行管理。
特殊時期會強化運用行政手段，典型的是羅斯福新政。羅斯福新政被認(rèn)為是“即興”的政策。根據(jù)新政的提議，美國成立了市政工程管理部、公共工程管理部、工程進(jìn)展管理部、聯(lián)邦緊急救助管理部、PWA緊急住房分部、再安居管理局。這些新機(jī)構(gòu)的成立來源于當(dāng)時羅斯福新政的提議。其中一些機(jī)構(gòu)成立后，經(jīng)過一段時間運轉(zhuǎn)后，依法轉(zhuǎn)變?yōu)槌ＴO(shè)政府部門。例如，PWA緊急住房分部、當(dāng)時所做的工作是開展貧民窟治理以及建設(shè)公共住房，希望借此緩減大城市貧民窟附近地區(qū)的急劇惡化。根據(jù)1937年的美國住房法案，該部成了后來的美國住房局。但多數(shù)機(jī)構(gòu)只是臨時性行政機(jī)構(gòu)，基本目標(biāo)完成后就予以注銷或合并到別的機(jī)構(gòu)。
發(fā)動公眾力量參與推進(jìn)城市增長。公眾參與代表一種文化，一種機(jī)制，一種城市增長的推動模式。在推進(jìn)城市增長過程中，不管是主動還是被動，美國政府都會深入考慮到如何運用公眾參與推動城市增長。首先，圍繞城市化與城市發(fā)展問題的各種非政府組織眾多，政府通過資助這些非政府組織的科學(xué)研究，以汲取他們的專業(yè)意見。針對美國粗放增長問題，美國政府資助美國規(guī)劃師協(xié)會進(jìn)行了8年研究，提出長達(dá)2000頁的建議方案。其次，地方城市政府在推進(jìn)城市增長過程中，與多種社會角色形成廣泛的聯(lián)盟，形成公眾參與的統(tǒng)一力量。在所謂“增長機(jī)器網(wǎng)絡(luò)”中，包括的角色有投資者(投機(jī)商、開發(fā)商)、有組織的勞動力公司、聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)、地方大學(xué)、公用事業(yè)和交通公司、新聞機(jī)構(gòu)、市區(qū)商業(yè)機(jī)構(gòu)(商會、銀行、主要零售商)、藝術(shù)機(jī)構(gòu)(博物館、戲劇院、展覽會)等等。
拉美國家的城市化被概括為“過度城市化”，其典型特征是人口高度城市化但缺乏城市就業(yè)的支撐。這其中，巴西最為典型。
50年代以來，巴西的工業(yè)化進(jìn)展迅速。60年代至70年代中期的十余年，巴西經(jīng)濟(jì)增長速度年均超出10%，創(chuàng)造了著名的“巴西奇跡”。在工業(yè)化的帶動下，巴西的城市化獲得了巨大的初始能量與運動能量，巴西的人口開始大規(guī)模地向城市集中。根據(jù)1970年巴西的人口普查結(jié)果，巴西城市人口第一次超過農(nóng)村，達(dá)到54%。到了1990年代，巴西的城市化水平就達(dá)到了70%。也就是不到20年時間，巴西就走完了從城市化中期到后期的所有過程。這個過程幾乎只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的一半時間。但巴西在城市化率快速增長期間，沒有充分考慮到城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)因素、城市基礎(chǔ)條件、工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、城市體系結(jié)構(gòu)等方面影響，導(dǎo)致城市化率速度增加很快、城市化水平短時間內(nèi)提升，但城市化的質(zhì)量卻沒能同步增長。也就是巴西沒有制定相應(yīng)的城市化政策來“對沖”可能出現(xiàn)的各類城市化問題。
巴西過度城市化的體現(xiàn)
巴西的過度城市化具體反映在以下幾個方面。
——城市化水平超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。依據(jù)聯(lián)合國《世界城市化展望》的報告，巴西在拉美國家中的城市化增長速度也是最快的。特別要注意到的是，60年代末以來，巴西的城市化率在躍過50%之后，反而越來越快。實際上巴西從1970年到1980年左右，城市化的增長率約為1.2個百分點，個別年份超過2個百分點。經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，發(fā)達(dá)國家的城市化率從50%-75%過程，基本上也是其現(xiàn)代化的過程，人均國民生產(chǎn)總值增加幅度在3倍左右。但巴西于20世紀(jì)90年代之前走完城市化這一過程，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只提高60%左右。尤其值得注意的是，20世紀(jì)80年代起的5年，人均GDP不升反降，成為典型的落入“中等收入陷阱”的國家。
——城市化過程中農(nóng)業(yè)問題突出。2009年巴西農(nóng)村人口約3300萬，占全國人口17%左右。巴西城市化過程中，城市人口不斷增多，農(nóng)村人口不斷下降。但農(nóng)村人口下降并沒有導(dǎo)致巴西農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的相應(yīng)增長，這根源于巴西特殊的土地制度。巴西70%的土地為私人有所，土地可以買賣。在農(nóng)村，0.9%的農(nóng)場主擁有44.6%的土地，而40%的農(nóng)民只擁有約1%的土地。農(nóng)場主囤積土地并非為了耕種，而是出于囤積投機(jī)需要。在城市化過程中，農(nóng)場主獲得了更多的土地，耕種產(chǎn)量不斷降低；小農(nóng)場主的產(chǎn)值雖高但規(guī)模小，紛紛放棄耕種。種種不利的情況導(dǎo)致在快速城市化情況下，巴西的農(nóng)業(yè)并未得到同等發(fā)展，一批失地、失業(yè)、無住房、貧困農(nóng)民成為農(nóng)村不穩(wěn)定因素。
——大城市膨脹，小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。巴西城市體系的結(jié)構(gòu)特點是，圣保羅與里約熱內(nèi)盧人口規(guī)模呈爆炸式增長。1900年，圣保羅與里約都不過幾十萬人口。1950年，巴西第一大城市圣保羅的人口約為250萬人，1980年就達(dá)到1350萬人。同期，巴西第二大城市里約熱內(nèi)盧的人口由290萬人增加到1070萬人全國一半以上人口居住在10萬人以上的城市中，其中9個大城市占全國人口的29%。相比較而言，巴西的小城鎮(zhèn)發(fā)展則顯緩慢。1970年代巴西城市化率從50%開始向上攀升，進(jìn)入城市化中后期階段，人口100萬以上特大城市的數(shù)量從4個增加到7個，50萬到100萬的大城市數(shù)量從5個增加到7個。而人口2萬人以下的小城鎮(zhèn)數(shù)量從3649個降低為3495個。
——各類城市在地理上分布不合理。全國51%以上的人口居住在10萬人以上的城市，其中，9個人口規(guī)模最大的城市都在東部沿海地區(qū)。1980年，人口超過2萬人的城市中，東南部占59%；北部占4%；東北部占19%；南部占13%；中西部僅占5%。
——貧富人口出現(xiàn)高度分化的現(xiàn)象。根據(jù)聯(lián)合國人居署2009年公布的一份報告，拉美是世界上貧富差異最大的地區(qū)，而巴西又是其中典型的代表。在巴西，50%的財富集中在10%的富人手里，而最窮的10%只有0.8%的財富。
——生態(tài)環(huán)境污染。根據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的91個國家逾1100個城市的空氣污染品質(zhì)研究報告顯示，巴西城市平均水平比可接受的污染標(biāo)準(zhǔn)高出2倍，空氣品質(zhì)惡劣全球排名第44。其中，里約熱內(nèi)盧是巴西空氣污染最嚴(yán)重地區(qū)。而造成污染的主要原因是工業(yè)、汽車和城市垃圾。巴西最大城市圣保羅每天制造垃圾約為2萬噸，75%的垃圾被填埋，13%暴露野外，9%用于植物堆肥，僅有3%得到焚燒處理。生態(tài)環(huán)境的污染已經(jīng)直接影響空氣、水的使用。受汽車排放和工業(yè)排放的影響所致，巴西最大工業(yè)兼旅游城市圣保羅位列全球最污染城市前列。
巴西應(yīng)對過度城市化的主要做法
為了解決過度城市化問題，巴西政府采取多項政策。
一是實施有利于農(nóng)村發(fā)展的政策。國家設(shè)立協(xié)調(diào)發(fā)展委員會，建立基金會，支持農(nóng)村發(fā)展。為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，巴西在農(nóng)村進(jìn)行土地制度改革。巴西政府對農(nóng)村占用土地較多的大莊園主荒蕪的土地進(jìn)行征收。對土地和土地上的附著物分別用國庫券與現(xiàn)金兩種形式征收，價格參考市場價。對于無地、無其他收入的農(nóng)民，巴西政府通過發(fā)放貸款的方式予以支持，一般設(shè)定20年的長期優(yōu)惠貸款期限，并對前幾年的利息予以免除。
二是實施擴(kuò)展的都市區(qū)政策。所謂擴(kuò)展的都市區(qū)，就是采取辦法，讓都市區(qū)的核心區(qū)與周邊中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展。如圣保羅老市區(qū)50-80公里半徑范圍內(nèi)建設(shè)了8個衛(wèi)星城，這些衛(wèi)星城環(huán)境優(yōu)美，交通相對便利，從事旅游、水產(chǎn)等細(xì)分產(chǎn)業(yè)，具有一定吸引力。
三是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策。巴西區(qū)域發(fā)展極不平衡，東南部人滿為患，中西部荒無人煙。傳統(tǒng)上，巴西東南部、東北部是人口高度集中的大都市區(qū)，而中西部等地方地廣人稀。為了推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，巴西政府于1956年決定在中西部戈亞斯州海拔1100米的高原上建設(shè)新都，定名巴西利亞。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策后，各地區(qū)的增長率有所變化，例如原先人口過度集中的東南部的年均增長率呈下降趨勢。而原先中西部基本上無人居住，到了1980年，全國人口的5%居住在中西部地區(qū)。
四是實施促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的政策。20世紀(jì)80年代以來，巴西采取措施，支持勞動密集型企業(yè)發(fā)展，尤其是在一些中小城市支持紡織、服裝、皮革等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加大教育培訓(xùn)力度，提升農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的勞動技能。對非正規(guī)就業(yè)加大管理力度，既保障就業(yè)者權(quán)益，又引導(dǎo)非正規(guī)就業(yè)向規(guī)模較大的正規(guī)就業(yè)形式轉(zhuǎn)變。
巴西在20世紀(jì)80年代以來，采取了種種政策措施，試圖校正過度城市化帶來的問題，收到了一定的成效。但也要看到，過度城市化中的許多問題積重難返，遠(yuǎn)非短時間內(nèi)能完全解決。
