《經(jīng)濟(jì)參考報》記者近日在山西、內(nèi)蒙古、寧夏等煤炭主產(chǎn)區(qū)采訪了解到，近年來，傳統(tǒng)污染嚴(yán)重省區(qū)的污染治理工作初見成效，縱向看已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境治理的“拐點期”，但受“九龍治水”、體制機(jī)制不順、法制建設(shè)滯后等一系列矛盾制約，基層環(huán)保工作難度越來越大。接受采訪的一些基層環(huán)保干部表示，制約當(dāng)前污染治理的深層矛盾亟需破解，如果久拖不決，污染治理有可能長期陷入“瓶頸期”。
“小馬拉大車”：“人少事多”改觀難
“基層環(huán)保工作中最大的困難，就是機(jī)構(gòu)建設(shè)薄弱，人少、事多的矛盾越來越突出�！眱�(nèi)蒙古鄂爾多斯市環(huán)保局局長董介中說，由于地處西部地區(qū)，鄂爾多斯市環(huán)保局成立時間較晚，１９９７年才從建設(shè)部門分離出來，人員編制多年未有變化。
目前，鄂爾多斯市級環(huán)境監(jiān)測站管轄地域面積超過８萬平方公里。董介中說：“內(nèi)蒙古地域遼闊，環(huán)保監(jiān)測工作很多時間都要花在路上。我們至少需要７０名工作人員才能保證工作及時運(yùn)轉(zhuǎn)，可現(xiàn)在只有３９名。”
內(nèi)蒙古全區(qū)環(huán)保系統(tǒng)共有執(zhí)法人員１８００多名，而監(jiān)管企業(yè)則高達(dá)３００００多家，平均每名執(zhí)法人員要監(jiān)管６４５平方公里的２０多家企業(yè)，有限的環(huán)保隊伍監(jiān)管著如此數(shù)量龐大、分散的企業(yè)，監(jiān)管難度極大。
寧夏這一問題同樣普遍。寧夏寧東能源化工基地管委會環(huán)保局局長盧毅說：“此前，環(huán)境保護(hù)部出臺的環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化方案和環(huán)境檢測標(biāo)準(zhǔn)化方案，對環(huán)保工作的設(shè)備、人員配置做出了具體要求。按照這個方案，寧東基地的檢測人員應(yīng)達(dá)到７０人，而現(xiàn)在只有８個，監(jiān)察人員應(yīng)該達(dá)到５０個，現(xiàn)在只有４個。”
寧夏石嘴山市環(huán)保局局長梁福祥說，當(dāng)前的環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員配置，與日益繁重的工作實際極不適應(yīng)。在很多城市，環(huán)保部門的編制數(shù)字都是七八年前定的，多年來基本上沒有變化。以石嘴山為例，雖然２００９年進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，但環(huán)保部門編制并沒有增加，
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在多省采訪時發(fā)現(xiàn)，“小馬拉大車”已成為基層環(huán)保部門面臨的主要難題，不得已只好大量招聘臨時工以充實環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測隊伍。
梁福祥說，由于缺少編制和經(jīng)費保障，他們難以對臨時聘用人員實施專業(yè)技能培訓(xùn)和在編人員同等福利待遇。因此，聘用人員流動性很大，經(jīng)常出現(xiàn)辭職、跳槽等情況，無形中提高了環(huán)保工作成本。臨時聘用人員沒有執(zhí)法權(quán)，也大大限制了環(huán)保行政部門充分履行職能。
接受采訪的一些基層環(huán)保干部表示，從全國層面來看，國家壓縮財政供養(yǎng)人員是大趨勢，但編制問題應(yīng)通盤考慮。部分事業(yè)單位市場化改革后，不再需要財政供養(yǎng)，空出的編制應(yīng)及時補(bǔ)充到環(huán)境保護(hù)等需要充實的機(jī)構(gòu)中。
“九龍治水”：權(quán)責(zé)不清執(zhí)法難
“我國環(huán)境保護(hù)職能分散在發(fā)改委、經(jīng)信、公安、國土、住建、交通、水利、農(nóng)牧、林業(yè)等多個部門�！鄙轿魇￡柸协h(huán)保局局長金存柱說，在具體工作中，各部門之間協(xié)調(diào)難度很大，制約了環(huán)保工作的有效推進(jìn)。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪了解到，現(xiàn)有體制下防治水污染工作的管理模式是：環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)污水處理和城市污水處理廠運(yùn)行；住建部門負(fù)責(zé)監(jiān)管城鎮(zhèn)生活污水收集；城管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管城鎮(zhèn)餐飲業(yè)污水收集；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)田面源污染物收集；水利部門負(fù)責(zé)河道清淤。還有發(fā)改委、經(jīng)信委、規(guī)劃、國土資源等部門都“各有其責(zé)”。
“‘九龍治水’導(dǎo)致我國環(huán)保事務(wù)缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)籌規(guī)劃，更難以統(tǒng)一執(zhí)行。”一些接受采訪的基層環(huán)保局局長表示，要想做好環(huán)保工作，必須理清體制。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“地方各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)�！�
然而，部分縣級環(huán)保局局長說，出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人情等因素考量，地方政府對環(huán)保部門日常工作的不正常干預(yù)現(xiàn)象十分普遍。這種干預(yù)越到基層越多，越是大企業(yè)越有“法外豁免權(quán)”。
山西、內(nèi)蒙古、寧夏等地多位環(huán)保部門負(fù)責(zé)人建議，參照浙江省海寧市治理水污染的做法，讓“市長”任“河長”，真正找到環(huán)保工作“龍頭”，是解決當(dāng)前環(huán)境保護(hù)“九龍治水”的有效做法。連續(xù)多年水環(huán)境考核不合格的浙江省海寧市，從２０１１年開始由３０位市委、市人大、市政府、市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)同志分別擔(dān)任全市３０多條市級河道的“河長”治水，把“九龍”歸結(jié)到一個點，由河長負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，并樹立“河長公示牌”，便于接受群眾監(jiān)督和舉報。２０１３年上半年，海寧市水環(huán)境考核首次被評為“良好”。“市長”任“河長”，考核和監(jiān)督只需抓“市長”，簡潔明了，有利于開展環(huán)保工作。
“沒殺手锏環(huán)保局只是紙老虎”――立法不足執(zhí)法難
接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪的多位基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，當(dāng)前我國環(huán)保法律法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實需要。
一方面是“立法不足”。寧夏寧東能源化工基地管委會環(huán)保局局長盧毅說，目前我國的環(huán)境法律體系由一部母法《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》、《空氣污染防治法》等多部子法構(gòu)成。其中，《環(huán)境保護(hù)法》于１９８９年由全國人大通過，至今已有２４年未修改過。此外，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)中確立的環(huán)境管理制度存在內(nèi)容重疊、交叉，甚至相互矛盾。一些領(lǐng)域尚存立法空白，如核安全、危險化學(xué)品環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測、生物安全等領(lǐng)域缺少必要的法律依據(jù)。
另一方面是“執(zhí)法乏力”，即對環(huán)境違法懲罰力度偏弱，行政處罰普遍偏輕，民事賠償范圍過窄，刑事制裁乏力，并缺少行政執(zhí)行強(qiáng)制手段，很難對違法企業(yè)構(gòu)成威懾，使得“違法成本低、守法成本高”現(xiàn)象突出。
烏海市環(huán)保局監(jiān)察支隊長李文慧說，現(xiàn)階段環(huán)保執(zhí)法的特點是：責(zé)任大，任務(wù)重，措施少，手段軟。發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違法行為后，環(huán)保部門下達(dá)行政處罰，然而罰款額度嚴(yán)重偏低，一個電廠超標(biāo)排放最高只能罰１０萬元，全年下來不超過１２０萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的成本�！斑`法成本低、守法成本高”的后果是，一些企業(yè)選擇惡意偷排，關(guān)閉環(huán)保設(shè)備等，甚至明目張膽違法排污。
據(jù)鄂爾多斯環(huán)保局監(jiān)察支隊隊長蘇雅拉圖介紹，目前查處環(huán)境違法企業(yè)的手段為：前兩次警告，第三次罰款，如果企業(yè)不繳納罰款，執(zhí)法部門只能通過法院強(qiáng)制執(zhí)行，但費時費力。此外，還可向地方政府申請對污染企業(yè)實施停產(chǎn)，但政府未必能夠批復(fù)同意。蘇雅拉圖說：“強(qiáng)制手段是執(zhí)法人員的殺手锏，沒有殺手锏，我們就是紙老虎�！�
“目前實施的《環(huán)境保護(hù)法》對違法行為的懲治力度過于軟弱�！北R毅舉例說，有企業(yè)未批先建，環(huán)保部門根據(jù)法律法規(guī)所能做的是，要求其限期補(bǔ)辦環(huán)境批復(fù)，并處以２０萬元罰款。如此一來，本身違法的企業(yè)就成合法的了。對于一個投資幾千萬的項目，它的環(huán)境違法成本也就２０萬元。
基層環(huán)保干部建議從空氣污染防治、土壤污染防護(hù)、水體保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等多層次出發(fā)，制定一整套相互呼應(yīng)的法律體系。賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，授予環(huán)保部門限期治理的決定權(quán)，確保法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
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