對話人： 中國人民大學教授 鄭功成
一問
退休金財政該負擔嗎
公務員個人該繳部分，財政不應代繳
記者：有人說，我國養(yǎng)老金制度存在碎片化，企業(yè)職工和公務員養(yǎng)老雙軌制，這不公平。這種說法合理嗎?
鄭功成：碎片化的制度安排，確實帶來了不公平。
我國現(xiàn)行法定養(yǎng)老保險制度，主要有面向職工、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民的三大基本養(yǎng)老保險制度和機關事業(yè)單位退休金制度;此外，還有傳統(tǒng)的農(nóng)村五保制度與優(yōu)撫制度，以及一些地方出現(xiàn)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險等。
這些制度安排，新舊并存、按人群分割，確實存在碎片化現(xiàn)象。這種碎片化突出地表現(xiàn)在企業(yè)職工與機關事業(yè)單位職工之間的雙軌制上，它導致了兩大群體養(yǎng)老金權益的不平等。
此外，還有一種碎片化，是職工基本養(yǎng)老保險迄今還處于地方分散統(tǒng)籌狀態(tài)。這種碎片化使本來法定的全國統(tǒng)一制度在一定程度上淪為地區(qū)性制度，造成了地區(qū)之間的負擔畸輕畸重、基金余缺兩極分化。
兩種碎片化現(xiàn)象均直接損害著制度的公平性與互濟性，也使可持續(xù)性受到影響，還給勞動力流動帶來不便，因而，是深化養(yǎng)老保險制度改革中必須解決的重大問題。
記者：公務員和企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇落差是怎么形成的?
鄭功成：現(xiàn)行制度的不足中，最大的問題是制度欠公平與可持續(xù)性弱。
例如，由于改革不同步，致使企業(yè)職工與機關事業(yè)單位職工在養(yǎng)老金繳費與待遇計發(fā)方面差距過大，而責任劃分不清及政府、企業(yè)、個人之間負擔比重失衡，則使制度的可持續(xù)性難以得到保障。
目前公務員退休金替代率在70%以上，屬于偏高，這是單一層次制度安排的結(jié)果。企業(yè)職工在改革前的退休金替代率也同樣偏高。但企業(yè)職工實行養(yǎng)老保險改革后，當初設計的“基本養(yǎng)老保險+補充養(yǎng)老保險”雙層架構(gòu)并未實現(xiàn)，即企業(yè)年金并未普遍建立。
公務員保留了退休金的偏高替代率，企業(yè)職工降低了基本養(yǎng)老金替代率又未補上企業(yè)年金，兩大群體的待遇差距就持續(xù)拉大了。
當然，也要看到，我國養(yǎng)老保險取得的成就是多方面的，包括革新了傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念、初步確立了責任分擔機制、部分實現(xiàn)了制度創(chuàng)新、建立了戰(zhàn)略儲備基金等，最大的成就是實現(xiàn)了制度的全覆蓋。普遍養(yǎng)老金制度目前惠及的老年人口是2.2億多人，堪稱奇跡。
記者：能不能具體分析一下，公務員的退休金，哪些財政該負擔，哪些不該負擔?
鄭功成：我國公務員與事業(yè)單位職工退休金采取現(xiàn)收現(xiàn)付財務模式，實行財政供款、預算管理、單位包辦、社會化發(fā)放(通過銀行或郵局)，個人不需繳費，退休金待遇參照在崗者工資增長情況調(diào)整。
這種財政負擔實際包括了三種不同的責任：一是政府作為雇主應承擔的責任份額，等同于用人單位為職工參保繳費;二是政府應履行的公共財政責任，等同于對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的財政補貼;三是承擔了個人應承擔的繳費份額。
前兩部分是政府財政應當承擔的責任，第三部分則有違公平正義，因為財政資金不應替代個人為自己養(yǎng)老承擔義務。
二問
應該并入企業(yè)養(yǎng)老嗎
制度實質(zhì)要一致，但可以單獨運行
記者：公務員養(yǎng)老制度的改革方向是什么?有哪些思路?
鄭功成：改革的方向是十分明確的，那就是建立社會養(yǎng)老保險制度，讓機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工在統(tǒng)一的制度安排下承擔同樣的繳費義務、享受平等的養(yǎng)老保險權益。
總體思路應當是通過制度轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、責任分擔來實現(xiàn)同一代人養(yǎng)老金權益的相對公平。
其中，年輕人應盡快站在同一起點上，即新入職的公職人員與企業(yè)職工均應參加社會養(yǎng)老保險;中年人則宜逐漸并入新制度，或者，也可以通過兌現(xiàn)視同繳費年限，一步到位地參加新制度;而老年人仍享受原制度保障。
記者：應該直接將公務員納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險嗎?
鄭功成：據(jù)我所知，建立機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度已經(jīng)納入深化養(yǎng)老保險改革頂層設計方案，至于是否并入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，還應根據(jù)制度實踐和管理及運行效率來確定。如果單獨運行更有效率、更少風險，可以選擇單獨運行。
但無論以何種方式運行，這一制度均須與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的實質(zhì)內(nèi)容保持一致。
記者：公務員養(yǎng)老制度改革，各地有何實踐，順不順利?
鄭功成：可以說，改革并不順利。
總體而言，各地對公務員養(yǎng)老制度改革的積極性普遍不高，迄今只有深圳等個別地方在試水。而事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革雖早在2008年就選擇五省市開展試點，但始終未有實質(zhì)性進展。
三問
待遇要大幅度降低嗎
建立職業(yè)年金等，別簡單大幅降低待遇
記者：改革不順利受到了什么阻礙?
鄭功成：改革不順利的原因是多方面的，包括退休金制的路徑依賴深厚，企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革因存在不足而具有負面效應，將機關與事業(yè)單位分割推進的改革策略不當，以及迄今為止還未有妥善的改革方案……這些原因里，機關事業(yè)單位擔心職工群體利益受損無疑是關鍵因素。
因此，如何通過科學的制度設計來緩解甚至打消改革對象的后顧之憂，顯然是順利推進改革的重要條件。
必須指出的是，改革舊的退休金制度、建立機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，是促進社會公平正義和完善新型養(yǎng)老保險制度體系繞不開、躲不過的關鍵環(huán)節(jié)。
因此，目前既需要改革智慧，更需要改革決心與魄力，而做好頂層設計，并實行全國一盤棋自上而下地推進，顯然是必須的舉措。
記者：在您看來，公務員養(yǎng)老制度該如何改革?您有什么建議?
鄭功成：我的建議其實在2008年組織完成“中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略”報告時，就已向有關方面系統(tǒng)提過了。主要包括十條：
一是讓機關事業(yè)單位一體聯(lián)動，而不宜分割推進;二是要通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化來實現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型，即以多層次制度安排替代單一層次的退休金，而不是簡單地大幅降低待遇，主張同時建立職業(yè)年金與年功年金制;三是個人必須承擔與企業(yè)職工相同的繳費義務;四是建立與企業(yè)退休人員一樣的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制;五是建立適宜的管辦機制及其與其他養(yǎng)老保險制度的銜接機制;六是在實行年輕人同步起點的同時，制定中老年在崗者的過渡方案;七是采取分級負責制，即根據(jù)公職人員的歸屬明確劃分中央與地方政府的責任;八是由國家支付改革的初始成本，即適當增加一次工資，以消減改革初期帶來的陣痛，促使制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)型;九是單獨運行，即基于公職人員的穩(wěn)定性和規(guī)避基金貶值風險與保值增值壓力，可以單獨建賬，獨立運行;十是全國同步推進，不宜再經(jīng)漫長試點，因為改革目標與方向都是明確的，不需要再“摸著石頭過河”。
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