基層預(yù)算怪象：財(cái)政局“求人”花錢(qián)
地方財(cái)政官員訴苦年末收支難題，稱(chēng)突擊花錢(qián)背后存在項(xiàng)目調(diào)整、“年底結(jié)算”等苦衷
歲末年初，求人要錢(qián)已經(jīng)不是新聞。在一些基層政府出現(xiàn)了“求人”花錢(qián)的奇葩景象。
李山(化名)是東部某發(fā)達(dá)省份一地級(jí)市的財(cái)政局預(yù)算局局長(zhǎng)，談及地方財(cái)政預(yù)算的一些執(zhí)行怪象，他對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者感嘆：“我天天都求著教育局長(zhǎng)花錢(qián)。”
這是預(yù)算剛性平衡約束下的扭曲個(gè)案，但在李山這樣的地方財(cái)政官員看來(lái)，年年喊打的突擊花錢(qián)亦有一些苦衷，比如政府采購(gòu)走流程需要幾個(gè)月，一些項(xiàng)目到年末才能撥付資金；又比如，政府擔(dān)心年末“入不敷出”，因此到年底才支付本已讓企業(yè)墊資的一些建設(shè)項(xiàng)目。
即便突擊花錢(qián)中存在一些突擊結(jié)算的情況，其背后卻折射出同樣的糾結(jié)：預(yù)算機(jī)制亟待完善。
解構(gòu)100元財(cái)政收入
在近日舉行的一次財(cái)稅會(huì)議上，李山和他所在財(cái)政局的幾名官員大吐苦水。
“為什么說(shuō)地方要土地財(cái)政。”他對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者分析，“有人說(shuō)地方是推高地方房?jī)r(jià)的罪魁禍?zhǔn)�，其�?shí)地方也沒(méi)辦法�！�
他舉例稱(chēng)，雖然當(dāng)?shù)卣?cái)政收入有幾百億元，但真正能花的只有其中的40%，相當(dāng)于地方政府每100元財(cái)政收入中只有40元可以花。
60元去哪兒了？“中央拿走50元，省里拿走10元�！崩钌秸f(shuō)，剩余的40元中，市本級(jí)財(cái)政分20元、區(qū)縣一級(jí)財(cái)政10元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)10元�，F(xiàn)實(shí)是，當(dāng)?shù)匾袚?dān)教育、醫(yī)療、社保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等公共領(lǐng)域的支出責(zé)任，也就是說(shuō)，拿著40元干著遠(yuǎn)多于40元的事情。
李山將此歸結(jié)于財(cái)政體制不合理，這主要體現(xiàn)在事權(quán)與支出責(zé)任不匹配和劃分不清。比如，很多跨境、跨區(qū)域的工程理應(yīng)由中央或者省級(jí)政府共擔(dān)。李山舉例稱(chēng)，當(dāng)?shù)匚挥陂L(zhǎng)江下游，省里上游來(lái)水多是劣五類(lèi)，當(dāng)?shù)匦枰ù蠊P錢(qián)來(lái)凈化水源。近期當(dāng)?shù)赜?jì)劃實(shí)施一項(xiàng)市外飲水工程，但造價(jià)相當(dāng)于當(dāng)?shù)匾荒甑呢?cái)政可支配收入。
“所有人不吃不喝也造不起這個(gè)工程。但是你不做也不行，老百姓沒(méi)水喝能行嗎？這種跨區(qū)域跨流域的事權(quán)理應(yīng)由中央、省級(jí)承擔(dān)，但兩者都沒(méi)做�！崩钌椒Q(chēng)。
讓這些基層“錢(qián)袋子”管家頭疼的還有一些領(lǐng)域支出的法定增長(zhǎng)，也就是對(duì)多個(gè)民生職能部門(mén)的財(cái)政撥款要“達(dá)標(biāo)”增長(zhǎng)。
這樣的扭曲在于，財(cái)政部門(mén)官員在想著如何籌錢(qián)的同時(shí)還要為如何花錢(qián)煩惱。比如教育，《義務(wù)教育法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府用于實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例。
但在李山看來(lái)，一些教育發(fā)達(dá)地區(qū)不必追求這樣的剛性增長(zhǎng)，“比如我去年造一所學(xué)校，今年要在造一所學(xué)校的基礎(chǔ)上還要增長(zhǎng)，今年再造一所學(xué)校后還要在此基礎(chǔ)上再增長(zhǎng)�！彼磫�(wèn)，“如果繼續(xù)在支出基數(shù)的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)，我們財(cái)政怎么做？”
他透露，作為東部的發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)亟逃O(shè)施及教師薪資都很不錯(cuò)，而現(xiàn)在想要獲得中央每100元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，當(dāng)?shù)乇仨毰鋫?4元�，F(xiàn)在當(dāng)?shù)貙⒐藏?cái)政可用財(cái)力的25%支出給教育。
“我們天天求著教育局長(zhǎng)把錢(qián)花掉。這個(gè)錢(qián)不管教育部門(mén)用得完還是用不完都用下去了�！崩钌秸f(shuō)，除了教育方面，在農(nóng)業(yè)、科技、計(jì)劃生育、文化、環(huán)保等領(lǐng)域也存在著類(lèi)似的增長(zhǎng)要求。
他稱(chēng)，某些部門(mén)利益肢解了財(cái)政預(yù)算的公平正義。到最后真正缺錢(qián)的地方?jīng)]錢(qián)花。
突擊花錢(qián)還是突擊結(jié)算
對(duì)于上述地方財(cái)政難題，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(下稱(chēng)《決定》)給出了解決方案。比如，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。而在改進(jìn)預(yù)算制度管理方面，《決定》要求，清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。
這些政策信號(hào)都讓基層財(cái)政官員看到了希望，但具體執(zhí)行效果幾何仍有待政策配套。另一名地方財(cái)政官員對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者稱(chēng)，這涉及到部門(mén)性法律是否修改的問(wèn)題，因?yàn)槠鋭傂栽鲩L(zhǎng)的條款修改與否影響部分預(yù)算。
另一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，在民生財(cái)政支出的惠及面不斷擴(kuò)大的背景下，地方在編制預(yù)算時(shí)還應(yīng)該留足騰挪空間。上周召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，從今年1月1日起，將企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平再提高10%。地方財(cái)政部門(mén)因此要對(duì)新一年的預(yù)算作出調(diào)整。
預(yù)算順勢(shì)調(diào)整是一回事，濫用財(cái)政支出則是另一回事。近期，中央再度出臺(tái)文件嚴(yán)打突擊花錢(qián)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于務(wù)實(shí)節(jié)儉做好元旦春節(jié)期間有關(guān)工作的通知》中明確，嚴(yán)禁以各種名義年終突擊花錢(qián)；《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》也要求提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率，防止突擊花錢(qián)等現(xiàn)象。
本報(bào)記者梳理近年來(lái)的全國(guó)財(cái)政數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2009年以來(lái)，每年12月份全國(guó)財(cái)政支出占全年的比例由25.9%進(jìn)一步下降到16.6%。截至發(fā)稿時(shí)，去年全年財(cái)政數(shù)據(jù)尚未公布，但根據(jù)前11月的支出和全年支出預(yù)算估算，這一比例也在18%左右。
李山分析，突擊花錢(qián)的背后也有一些無(wú)奈�！拔覀儺�(dāng)年一定要收支平衡�！彼Q(chēng)，這就造成了他們?cè)?1月份、12月份吃準(zhǔn)了全年的財(cái)政收入，再量入為出地執(zhí)行支出項(xiàng)目。
根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》，地方政府不得編制赤字預(yù)算，每年結(jié)余則直接上交，地方政府則認(rèn)為，與其被收走，不如花掉。
除了考慮財(cái)政收支平衡而年末集中花錢(qián)，預(yù)算編制越來(lái)越詳細(xì)、政府采購(gòu)流程長(zhǎng)也是政府在年末集中支付的原因。很多年底結(jié)余資金出現(xiàn)也與中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有關(guān)。
李山稱(chēng)，中央一些去年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付到現(xiàn)在才下來(lái)，這個(gè)就是地方結(jié)轉(zhuǎn)，因?yàn)橹醒胍彩菑氖罩胶饨嵌葋?lái)進(jìn)行一些財(cái)政支出。
李山告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，雖然年末政府賬上看似資金多，但其實(shí)其中錢(qián)實(shí)際已經(jīng)花出去了。這也是由于在一年的早些時(shí)候，政府因難以預(yù)估整年財(cái)政收入而擔(dān)心支出不定造成赤字，因此在安排一些大型項(xiàng)目時(shí)由開(kāi)發(fā)企業(yè)墊資，到年末確定收支平衡后把錢(qián)打給企業(yè)。
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