日前，國務院常務會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)�！�)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“城居保”)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。
據(jù)了解，上述兩大養(yǎng)老保險制度的合并，雖然在一定程度上可能提高參保農(nóng)民的養(yǎng)老水平，但由于兩者均屬于“反貧困”式養(yǎng)老，層次較低，合并對于中國整個養(yǎng)老體系的統(tǒng)一作用有限。
不過業(yè)內(nèi)專家認為，新農(nóng)保和城居保的合并是我國在養(yǎng)老制度改革上第一次將不同制度養(yǎng)老制度一并考慮的實質性舉措，對于啃“雙軌制”的硬骨頭有正面意義。在“雙軌制”下，機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老金的替代率(勞動者退休時的養(yǎng)老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率)遠高于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金，并軌改革難度巨大。
“城鄉(xiāng)”合并
選擇這兩個制度合并的另一個原因是，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度由人社部的兩個司管理，在大部制情況下整合兩個司工作相對容易。
“新農(nóng)保和城居保在制度框架上本來就差別不大，所以并軌是很自然的事�！睂τ诖舜涡罗r(nóng)保和城居保的合并，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院副院長、北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員朱俊生向《中國經(jīng)營報》記者表示。
目前我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度“多軌并行”，因職業(yè)和身份不同，社會養(yǎng)老保險主要分為公務員養(yǎng)老保險、事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城居保、新農(nóng)保。
其中，新農(nóng)保和城居保分別于2009年和2011年啟動試點，兩者統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。人力資源和社會保障部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)為49750萬人，比2012年底增加1381萬人。
清華大學公共管理學院教授、清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏認為，選擇城居保和新農(nóng)保兩項制度合并，首要的原因是其制度本身爭議小，且城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在制度安排上的差異也很小。
“新農(nóng)保和城居保這兩個制度結構是最好的，政府支付養(yǎng)老補貼，人人都有，體現(xiàn)公平，個人進行養(yǎng)老儲蓄，儲蓄得多，政府給的儲蓄補貼多一點，將來自己養(yǎng)老生活的錢多一點，這是政府補貼加個人儲蓄真正的二元結構的養(yǎng)老金�！睏钛嘟椪f。
而選擇這兩個制度合并的另一個原因是，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度由人社部的兩個司管理，在大部制情況下整合兩個司工作相對容易。據(jù)了解，新農(nóng)保和城居保這種以財政負擔為主的保險制度，當時政策出臺時就是基于解決老年貧困問題，這也是國際通行的慣例，即非繳費型的養(yǎng)老保險其功能就是反貧困的。
而對此次兩種養(yǎng)老保險制度合并的意義，楊燕綏表示，此次整合不僅是經(jīng)辦機構、信息系統(tǒng)、待遇調整機制、中央地方補貼的事權、財權的基礎整合，更主要的是從基礎角度為整個中國養(yǎng)老金制度建設，以及到中央統(tǒng)籌、各種并軌奠定了一個基礎。
“反貧困”式養(yǎng)老待解
新農(nóng)保和城居保合并后，是反貧困的需要，適當提高待遇水平，增加財政投入，這是接下來更為重要的問題之一。
“一個月幾十元，連零花錢都不夠，但是有總比沒有強�！比涨�，哈爾濱市一位農(nóng)民向記者坦言。據(jù)了解，新農(nóng)保和城居保參保和待遇計發(fā)規(guī)則基本一致，由于經(jīng)濟發(fā)展，物價水平上漲，二者作為“反貧困”的工具，已經(jīng)難以實現(xiàn)反貧困。
哈爾濱市新農(nóng)保和城居保政策于2011年12月底發(fā)布并實施，上述農(nóng)民告訴記者，她今年43歲，已經(jīng)繳納了兩年養(yǎng)老保險費，哈爾濱的新農(nóng)保實行10檔年度繳費標準，從100元到1000元。由于對未來政策的不可預知，她選擇了最低的100元檔。
按規(guī)定，到年滿60周歲，上述農(nóng)民就可持卡到指定銀行按月領錢，而無需再繳納養(yǎng)老保險費。人社部的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年3月，全國已有超過1.33億城鄉(xiāng)老年居民按月領取養(yǎng)老金。
以哈爾濱為例，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構成，其中城居保實行個人繳費和政府補貼相結合的籌資方式，基礎養(yǎng)老金標準為每人每月65元，由中央補貼;新農(nóng)保實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的籌資方式，基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元。兩種保險制度均實行從100元到1000元的10檔年度繳費標準。
人保部的數(shù)據(jù)顯示，2013年中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金月人均達到81元。而民政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年8月，中國平均城市、農(nóng)村低保標準分別為每人每月352元、189元。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平不及農(nóng)村居民最低生活保障(以下簡稱“農(nóng)村低�！�)的一半，不到城市居民最低生活保障
(以下簡稱“城市低�！�)水平的四分之一。
國務院常務會議決定，基金籌集采取個人繳、集體助、政府補的方式，中央財政按基礎養(yǎng)老金標準，對中西部地區(qū)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。
“新農(nóng)保和城居保合并后，是反貧困的需要，適當提高待遇水平，增加財政投入，這是接下來更為重要的問題之一。”朱俊生表示，由于目前城居保的待遇水平略高于新農(nóng)保，所以合并后，對農(nóng)村居民會有影響，即補貼水平就高不就低。
社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，未來在基金投資制度等方面也有很大的改革空間，截至2012年年底，這兩個制度的基金結余累計已高達2300億元，但仍存在銀行，面臨很大的貶值風險。
“如果沒有很好的投資回報，城鄉(xiāng)養(yǎng)老基金放到財政專戶里，比不上通貨膨脹相當于是貶值的，那么積累就沒有意義�！敝炜∩f，保值增值，是比新農(nóng)保和城居保并軌更重要的問題。
“雙軌制”是硬骨頭
城鎮(zhèn)職工與機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的并軌，依然是社會養(yǎng)老保險改革的最難點。
新農(nóng)保和城居保合并備受關注的同時，也讓公眾對社會養(yǎng)老保險真正城鄉(xiāng)一體有了更多期待。但社會對于改革養(yǎng)老“雙軌制”的期待要比其他改革強烈的多。
“中國養(yǎng)老金制度建設路徑已經(jīng)很明顯，即提高統(tǒng)籌層次、逐漸實現(xiàn)并軌，并軌可能分兩步，先是機關事業(yè)單位跟企業(yè)職工并軌，再是城鄉(xiāng)居民跟機關事業(yè)單位、企業(yè)職工在基礎養(yǎng)老金上并軌，最后從城鄉(xiāng)居民的小整合實現(xiàn)全國人民的大整合。”楊燕綏表示。
而在朱俊生看來，城鎮(zhèn)職工與機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的并軌，依然是社會養(yǎng)老保險改革的最難點。
這里的“雙軌制”主要指機關事業(yè)單位退休金制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險不同的籌資制度，是計劃經(jīng)濟時代向市場經(jīng)濟轉型期的特殊產(chǎn)物，機關和事業(yè)單位的退休金由國家財政統(tǒng)一發(fā)放，企業(yè)職工實行由企業(yè)和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統(tǒng)籌制度。
“雙軌制”形成后，機關事業(yè)單位人員退休后按退休前工資的一定比例發(fā)放，并與在崗者工資增長掛鉤。據(jù)新華社的報道，多數(shù)退休者退休金一般不低于退休前在崗檔案工資的70%，具有高級專業(yè)技術職稱者大多在80%以上。
而據(jù)中央財經(jīng)大學教授褚福靈測算，2005年企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率降低到47.94%水平后，一直處于45%左右的區(qū)間，也就是說退休金是退休前工資的45%。
北京大學國家發(fā)展研究院2013年8月發(fā)布的“中國健康與養(yǎng)老追蹤調查”也顯示，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的中位數(shù)為24000元，企業(yè)養(yǎng)老保險金的中位數(shù)為18000元，兩者差距明顯。
2008年2月，國務院常務會議已經(jīng)討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5省市先期開展“雙軌制”并軌試點，至今已經(jīng)過去5年多，但目前沒有在全國大面積推廣的消息。
十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，對建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度著墨較多，并提出推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度。