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美國弗吉尼亞州一處建筑工地。新華社發(fā) |
目前，我國保障房建設面臨的突出困難是資金不足：地方政府財力不濟，社會資金介入不夠……而其他一些國家在保障房建設融資方面采取了不少效果很好的做法，比如發(fā)揮政府補貼的基礎作用、引導私人資本介入和輔以不斷創(chuàng)新的金融產(chǎn)品來撬動資本市場的力量等等，為我國解決保障房建設資金困難帶來諸多啟示。
美國：融資主體向市場化轉變
自上世紀30年代以來，美國開始發(fā)展保障性住房體系。經(jīng)過80余年的摸索，美國已建立起一套多元化的保障房融資體系，融資主體也經(jīng)歷了由政府為主向市場為主的轉變。目前，美國保障房建設與投資的70%是私營開發(fā)商，整個融資體系已呈現(xiàn)出高度市場化、金融化的特征。其中，美國首創(chuàng)的低收入住宅返稅政策(LIHTC)以及房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)模式，通過以市場化的方式吸引社會資金介入保障性住房項目，使保障房建設找到了可持續(xù)的融資之道。
融資主體轉為市場
20世紀30年代至70年代，為解決受經(jīng)濟危機沖擊的弱勢群體和戰(zhàn)后大量涌入移民的住房問題，美國保障性住房建設逐漸增加，其中20世紀50年代至70年代是公共住房建設的高峰期，這一期間以政府直接資助為主要特點。
1934年，美國政府成立聯(lián)邦住房管理局(住房和城市發(fā)展部的前身)和房利美。前者負責建設和管理保障房，后者主要在一級市場上購買和證券化住房抵押貸款，確保購房者有大量可供使用的貸款資金。同時，美國政府還成立了聯(lián)邦儲蓄和貸款保險公司，防止金融危機帶來的銀行清償困難。這些保障房制度與措施一直維持到20世紀60年代。
隨著供求關系逐步好轉以及保障房本身引發(fā)的一些問題的出現(xiàn)，如房屋質量不高、貧民窟化等，美國從20世紀80年代開始適時調整政策，逐步將保障性住房建設的融資主體從公共部門轉為私人資本，政府極少直接參與投資，而是推行住房補貼計劃，變直接投資者為管理者，吸引更多投資者進入房地產(chǎn)市場。
政府向住宅建筑商提供住房開發(fā)資金、維修資金、低息開發(fā)貸款、貸款貼息、貸款擔保等，以及向住房建筑者和租房機構提供稅收優(yōu)惠、利息抵稅等“開發(fā)補貼”。比如，開發(fā)“農(nóng)村租賃房”項目的地產(chǎn)商就可以獲得實際利率1%、長達30年的優(yōu)惠貸款。同時，美國政府還支持金融機構通過金融創(chuàng)新拓寬融資渠道，在利率安排、還款方式、還款期限上進行創(chuàng)新，鼓勵信貸資金進入保障房建設與維護領域。
總體而言，盡管不同時期美國政府對保障房的資助形式不一樣，但對保障房的財政預算一直比較充足。美國通過出臺完備的配套財稅政策，將政府收入的主要來源——房地產(chǎn)稅作為保障性住房長期穩(wěn)定的資金來源。
“稅收抵免”鼓勵開發(fā)商
在美國支持保障房建設資金的各項政策中，只針對保障房開發(fā)商才提供優(yōu)惠的低收入住宅返稅政策(LIHTC)發(fā)揮了重要作用。這一政策的核心是以抵免稅收的方式鼓勵開發(fā)商興建針對低收入家庭住房的工程，促進保障性住房的供給。
這一政策始于美國1986年“稅收改革法案”。美國國內(nèi)稅務局(IRS)每年都會授予每個州一定的稅收抵免額度。2002年，抵免額度是每個居民1.75美元，從2003年開始，聯(lián)邦政府每年根據(jù)通貨膨脹情況對人均抵免額進行調整。各州再將此分配給符合一定條件的項目開發(fā)者。
這些條件充分體現(xiàn)了保障性住房的特色，首先，房屋必須供出租，如用于出售，必須已經(jīng)出租滿10年；其次，至少需要滿足以下兩項條件之一：至少20%的住宅單位向地區(qū)收入中位線水平50%以下的家庭供應，或是40%的住宅單位向收入在城市家庭收入中位線60%以下的家庭供應，同時，這些家庭用于租金的支出不能超過家庭收入的30%；第三，每個房屋公共設施收費都是設定好的；最后，在約定的租金和收費限制下需運行滿30年。
根據(jù)返還額度的不同，LIHTC分為兩類，即9%稅收返還政策與4%的稅收返還政策，大多數(shù)新建或翻新項目都能獲得9%的稅收返還，這意味著10年將總計返還相當于建造成本的90%。
一般情況下，開發(fā)商在獲得稅收返還額度后，會就此成立一家公司，將大部分股權出售給銀行或其他投資者，降低了項目開發(fā)的資金成本，從而能提供低于市場租金水平的住宅；而投資者也由此獲得了長期的收益，可謂實現(xiàn)了多方共贏。
數(shù)據(jù)顯示，自1986年實施LIHTC以來，到2000年時，僅北卡羅來納州就有3.7萬個租賃住宅單位在該政策的推動下建成，在全國范圍內(nèi)，截至2010年，這一數(shù)字超過180萬。因此，很多業(yè)內(nèi)人士稱LIHTC是推動美國保障性住房建設的最重要力量。
設信托基金拓寬融資渠道
美國還非常重視運用金融創(chuàng)新手段來促進房地產(chǎn)市場融資，并于20世紀60年代最先開發(fā)出房地產(chǎn)信托基金(REITs)。盡管這一證券化產(chǎn)品并非只針對保障性住房，但這一模式的優(yōu)勢在于將回報期限較長的保障房項目進行證券化銷售，相當于將遠期收益變現(xiàn)，從而增強了項目的流動性，提高了對投資者的吸引力，拓寬了融資渠道，對于我國的保障房建設而言有較大的借鑒意義。
REITs專門用于房地產(chǎn)投資、租賃開發(fā)、銷售和消費，通過發(fā)行基金券(如受益憑證、基金單位、基金股份等)方式，將投資者的不等額出資匯集成一定規(guī)模的信托資產(chǎn)，再交給專門的投資機構管理，收益按照出資比例分享，風險也是由參與者共同承擔。REITs屬于資產(chǎn)證券化的一種方式，本質是將低流動性的不動產(chǎn)，直接轉化為資本市場上可交易、流動性較高的證券資產(chǎn)。REITs具有多方面優(yōu)勢：
首先，稅收優(yōu)惠。REITs在稅法上是一個獨立的經(jīng)濟實體，根據(jù)1960年美國國內(nèi)稅收法案，如果REITs將每年度盈利的大部分以現(xiàn)金紅利方式回報投資者，則無需繳交公司所得稅，避免了對REITs和股東的雙重所得課稅。
其次，多元組合、流動性強。與只能投資于單個項目的產(chǎn)品相比，REITs可以投資于不同項目、不同地區(qū)和不同類型的房地產(chǎn)項目及業(yè)務，有效降低投資風險。值得一提的是，美國REITs股本金低，持股靈活。投資REITs每股只需要10至25美元，對持股數(shù)量沒有限制。
第三，持續(xù)、穩(wěn)定的回報。雖然與股票投資相比有差距，但其收益高于債券資產(chǎn)，常常是國外壽險公司、養(yǎng)老金等機構投資者青睞的長期投資工具。
也正因為上述特征，REITs具有很強的融資能力。自20世紀80年代開始，美國政府嘗試運用房地產(chǎn)投資信托進行廉租房建設，特別是1986年低收入住宅返稅政策頒布后，廉租房房地產(chǎn)投資信托開始受到投資者熱捧。1986年一1995年，美國共有80萬套中低檔住房投放市場，其中很大一部分是房地產(chǎn)投資信托投資的廉租房項目。目前，美國有超過200支REITs，市場總值逾3900億美元。
德國：推住房儲蓄 助集資建房
德國的住房保障制度始于1847年，經(jīng)過多年發(fā)展，目前已形成一整套成熟的保障房金融體系。其中，“先儲蓄后貸款”的住房儲蓄制度對籌集住房建設資金作出了巨大貢獻。針對住房合作社的集資建房，德國政府通過多渠道補貼缺口部分：對于興建福利性社會住宅及私人建房等，德國政府也出臺財政稅收優(yōu)惠政策分別給予資助。
融資四成來自住房儲蓄
德國的住房儲蓄制度效仿的是英國1775年建立的住房信貸合作社制度。1924年，德國科隆成立了第一家住宅儲蓄銀行。1931年，德國把住房儲蓄制度納入國家監(jiān)管，并制定了專門法律。20世紀50年代以來，隨著住宅建設的持續(xù)增長，住宅儲蓄制度逐漸成熟。
“先存后貸”是住房儲蓄制度的一個重要特點。一般來說，潛在購房者先要根據(jù)自己的住房需要及儲蓄能力，與住房儲蓄銀行簽訂儲貸合同，儲戶每月按合同約定存錢，當儲蓄額達到所需貸款額的40%-50%時，才有資格獲得貸款。由于存在這種存貸時間差，這些先期存入的儲蓄可以作為住房建設資金，從而大大緩解住房建設融資壓力。比如，德國住房儲蓄銀行、住宅互助儲金信貸社、住宅信貸協(xié)會、私營建筑協(xié)會、公營建筑協(xié)會等，都是在吸收個人存款的基礎上發(fā)放房地產(chǎn)貸款，為個人買房建房籌集資金。其中，住房儲蓄銀行屬于國家銀行，安全性高，吸收了德國一半以上的居民存款。
住房儲蓄法還規(guī)定，住房儲蓄銀行吸納的資金及儲戶的還款必須�？顚Ｓ�，不得用于風險交易，以保證住房儲蓄銀行安全運營。同時，住宅儲蓄制度獨立于德國資本市場，存貸款利率不受資本市場供求關系、通貨膨脹等利率變動因素的影響。多年來，住宅儲蓄貸款利率保持在6%以下，存貸款利率差保持在兩個百分點，而且貸款實行固定利率，居民還貸額固定明確，因而對居民有相當大的吸引力。
為了鼓勵人們參與住房儲蓄，德國政府還對低收入人群參加住宅儲蓄給予獎勵。一種是儲蓄獎勵，不同家庭狀況和收入狀況的儲戶，其住房儲蓄基礎部分每月可以獲得最高10%的儲蓄獎勵。另一種是購房獎勵，對通過住房儲蓄進行的購房貸款，給予總額14%的貸款補助。
德國的住宅儲蓄制度是在資本市場重建過程中快速發(fā)展起來的，當時主要是解決暫時的住房資金短缺情況下的融資安排，經(jīng)過長期發(fā)展和逐步完善，現(xiàn)已成為世界范圍內(nèi)獨具一格的住房融資方式。目前，德國住房融資的40%來自住房儲蓄體系，為住房保障提供了巨大的資金支持。
政府多渠道扶持
在德國的房地產(chǎn)市場，合作社形式籌建的住房扮演重要角色。這是一種始于19世紀中期的合作建房制度，人們成立合作社集資建房，房屋建好后，合作社成員擁有使用權，他們可以較低的租金租下房屋，且不用擔心被房東趕走。目前，德國約有2000個住房合作社，擁有大約200萬套房屋，300萬個會員。
德國住房合作社最少需要七人組成，有自己的章程和理委員會，以集體力量來經(jīng)營。據(jù)波恩市一處合作社住房的住戶介紹，建房前，每個成員必須根據(jù)住宅面積交納一次性的會員費，每平方米400歐元(類似于首付)，建造款不足部分由政府提供低息或免息貸款。房屋建成后，每個住戶再按月支付房租(類似月供)，每平方米8.2歐元。如有中途退出或搬遷，合作社將向個人退還截至當前的全部房款(會費加租金)，再將該房轉給新加入的會員。
在合作社集資解決了大部分建房前期資金的情況下，政府再通過多種渠道給予扶持。除了提供長期的低息或免息貸款以及貸款擔保外，政府還提供價格合理的土地。這些土地一般位于市郊，或者是城市中的廢舊住房。同時，政府減少對合作社征收所得稅、財產(chǎn)稅、土地轉移和交易稅。此外，合作社住宅如用于向社員出租，政府在必要時可以補貼部分租金，使房租降低到社員能夠負擔的水平。
實施建房財稅優(yōu)惠
在通過住房儲蓄制度、合作社集資建房等方式提高住房保障水平的同時，德國政府還對所有開發(fā)主體的建房、購房均出臺了財政稅收優(yōu)惠政策。這在很大程度上促進了房地產(chǎn)開發(fā)，而供給的增加也讓德國的房價保持了穩(wěn)定。
一方面，政府對非營利性開發(fā)商興建的福利性社會住宅提供資助。這類住宅向多子女家庭、殘疾人、低收入者以及養(yǎng)老金少或領救濟金的居民出售或出租，也包括大中型企業(yè)用自有資金建造的福利性住宅。具體措施為：由政府向土地所有者征購土地，租給開發(fā)商建住宅，開發(fā)商向城市政府提出建房預算，可以獲得政府提供的占建筑費用50%的無息貸款，償還期為25年；對于大型廠礦企業(yè)為本企業(yè)的職工建造福利性住宅，當企業(yè)具有25%的自有建房資金，即可獲得75%的政府優(yōu)惠貸款，并可獲得減免土地稅所得稅等方面的優(yōu)惠。
2006年起，德國聯(lián)邦政府將保障性住房建設的立法權和管理權逐步交由各聯(lián)邦州自行負責。此前，聯(lián)邦政府承諾2013年前每年付給各聯(lián)邦州5.18億歐元用于保障性住房建設。2013年底，德國聯(lián)盟黨與社民黨組成大聯(lián)合政府，新政府在聯(lián)合組閣協(xié)議中提到，聯(lián)邦政府將在2019年前每年繼續(xù)向州政府撥款5.18億歐元用于保障房建設。
另一方面，政府通過減免稅和其他獎勵措施鼓勵私人建房。優(yōu)惠政策包括建房費用折舊、免征地產(chǎn)稅等。具體來說，建房費用可在最初使用住宅的12年內(nèi)折舊50%(后改為最初8年內(nèi)折舊40%)，從而降低房主應納稅的收入；申請建房的貸款可從應納稅的收入中扣除；免征10年地產(chǎn)稅，并在購買房地產(chǎn)時免征地產(chǎn)轉移稅。
這一系列財政稅收優(yōu)惠政策，無論對住宅開發(fā)商還是個人來說，都具有相當?shù)奈�。二�?zhàn)結束后，從1949年至1979年的30年間，德國共建造公共福利住宅780萬套，占同期新建住宅總數(shù)的49%。德國由一個曾經(jīng)“房荒”嚴重的國家，轉變?yōu)楫斍白》抗⿷殖湓�、而且多年來房價一直保持相對穩(wěn)定的國家。