如何化解地方債務風險和解決城鎮(zhèn)化資金缺口的問題一直是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中重要的一環(huán)。近來，財政部主導推動的PPP(Public-Private
Partnership，公共私營合作制)模式被視為解決新一輪城鎮(zhèn)化建設資金需求的新手段。隨著PPP屢次被中央部委提到，業(yè)內也有越來越多的人加入關于PPP模式助力新型城鎮(zhèn)化的這場討論中。
“近日連續(xù)接到多地政府類客戶詢問PPP是什么?如何操作?地方政府普遍開始關心了�！边@是某咨詢公司董事長最近發(fā)表的一條微博。
對此，清華大學建設管理系教授王守清在微博回應稱，地方政府的嗅覺是以中央為導向的，中央部委近來一直說PPP，加上地方債臺高筑沒其它招，地方政府自然感興趣。不過他認為，如果地方政府只是用PPP解決債務問題，又念歪經了。
PPP近期在我國引起廣泛關注和熱議的緣由是，有媒體報道稱，為化解地方債務風險和解決新型城鎮(zhèn)化融資問題，在去年年底結束的全國財政工作會議上專門套開了一個研討PPP模式的會議。而在2013年9月，也曾有媒體報道財政部長樓繼偉在會議上公開表示，在當前私營部門修復資產負債表，公共部門財政困難的情況下，應通過PPP等方式積極調動私人資本參與基礎設施發(fā)展。
對此，財政部科研所金融研究室主任趙全厚對中國經濟時報記者表示，這些年PPP一直在做，只是以前沒有打破一些領域的法律法規(guī)限制。十八屆三中全會之后，隨著政府審批權逐步調整，2014年應該是改革效應最明顯的一年。但改革是長期的過程，政府正在不斷摸索怎樣逐步退出，讓位給市場。
如何理解PPP模式
PPP模式并非新概念，在西方國家也已實踐多年。簡單地講，它是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系來建設和經營項目或提供服務。
據(jù)相關資料記載，PPP的概念最早誕生于英國，1979年引入競爭機制和客戶為導向的新公共管理改革，PPP是英文Public-Private
Partnership的縮寫，直譯為中文即“公私合作伙伴關系”，也稱“公私合營”。從字面上理解，PPP顯然是指政府部門和私營部門基于某個公共項目結成伙伴關系，通過雙方的協(xié)議明確各自的權利和義務、風險和收益，最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)雙贏甚至多贏。從這個角度來說，PPP本質上是公共部門和私人部門圍繞某一公共項目的合作關系，是一系列融資模式的總稱。
業(yè)內普遍認為，PPP模式下公共產品的生產和提供呈現(xiàn)分離狀態(tài)，政府部門希望隨著PPP的實施，利用私人企業(yè)的運營效率和競爭壓力，在短期內提高基礎設施的供給技術效率，改善政府公共服務水平;而對于私營部門，通過合同或契約規(guī)范減少政府部門自由裁量帶來的損失，確保私人收益的最大化是其參與PPP的最主要目的。
而PPP模式應用在新型城鎮(zhèn)化中也有望解決其資金困局。趙全厚認為，這種模式有利于解決城鎮(zhèn)化中最核心的基礎設施建設問題。第一，這種模式的應用能化解政府舊債，通過一些項目，比如地鐵項目，引入私人股本，從而緩解一些政府債務。第二，政府通過成本分擔機制，把政府投資作為沉淀成本，私人投資作為運營成本，既能解決用人的效率問題，又能解決政府在延伸領域里資金不足的問題。第三，能夠發(fā)揮市場的決定性作用，政府邊界進一步縮小，而市場進一步擴大。
天津財經大學經濟學院副院長叢屹對中國經濟時報記者表示，要理解PPP模式，核心思想是十八屆三中全會提出的市場化改革，其中政府的職能轉變是必須條件，由此就能理解政府退半步，市場該如何組織，政府如何和民營、私營企業(yè)之間保持順暢的聯(lián)系，這其實是混合所有制的核心思想，即公私合作。
叢屹認為，城鎮(zhèn)化是經濟增長的結果。中國未來經濟增長靠兩點，一靠政府有為，二靠市場有活力。從目前的發(fā)展來看，政府會發(fā)展兩條主要線索，一條是社會組織大發(fā)展，行會、商會大發(fā)展;另一個是政府和企業(yè)之間有更緊密的聯(lián)系，也就是公私合營的模式。
政策環(huán)境支持PPP發(fā)展
PPP模式的發(fā)展也得益于有利的政策環(huán)境。2005年2月，國務院頒發(fā)《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》第5條款指出，“允許非公有資本進入金融服務業(yè)”。
去年年底召開的十八屆三中全會提出，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。
此外，《擔保法》、《抵押法》等法律規(guī)范的實施也為PPP模式的運作提供了良好的環(huán)境。
本報記者從各地方政府官網獲悉，目前，不少地方政府積極召開PPP模式研討會，一些地區(qū)已著手開展相關工作。1月14日，湖南省財政廳在長沙舉辦公私合作(PPP)模式專題研討會并明確提出，今年，湖南省財政廳準備選取部分市縣開展試點，力爭使PPP模式在湖南省率先試點、率先突破。
而去年11月，洛陽市和哈爾濱市被財政部確定為亞洲開發(fā)銀行PPP項目的兩個試點城市，亞行將通過技術援助和主權貸款兩種方式支持試點城市開展PPP項目工作。今年洛陽市首次在市政基礎設施建設中嘗試采用PPP模式，其市政路橋和污水處理打包項目已被初步選定為貸款支持項目，亞行計劃提供相關的貸款支持。
不少專家認為隨著民間資本不斷涌入實體經濟的各個領域，未來公私合營參與新型城鎮(zhèn)化建設將成為一種重要方式。不過，投資者最關心的應該是風險分擔機制，這就需要政府努力解決“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”等方面的問題，完善相關的法律政策，篩選合格的民營企業(yè)，同時也監(jiān)督地方政府行為。
趙全厚認為，隨著十八屆三中全會的召開，政府會逐漸修改一些領域的法律屏障，調整相關領域的行政法規(guī)。需要建立明確的運作框架和成本分擔機制，明確好政府和市場分管的領域。政府一方面要克服內部利益阻撓，另一方面，要看私人資本的進取意愿和成長程度，尤其是大型基礎設施建設，大型戰(zhàn)略性產業(yè)建設等方面。如果私人資本集聚不齊，競爭市場發(fā)育不良，就會造成國有資本大量退出而私人資本又沒有很好地進入。這就需要漸進式地開放，先開放比較成熟的部分。
叢屹則表示，政府要從兩個方面把控風險。首先，政府識人是克服風險最有效的手段，如何建立信任關系，如何識別市場上真正有活力的企業(yè)，這既考驗政府，也考驗企業(yè)和政府溝通協(xié)調的能力。第二是政府如何防范市場出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。
地方政府該如何做
業(yè)界還有一種擔憂，認為中央推動PPP模式意圖進行公共財政改革，而地方政府積極響應的目的是試圖緩解其債臺高筑的資金缺口。
趙全厚認為，很多改革是由問題倒逼而產生。地方政府有可能走像股市發(fā)債圈錢套利這條路，但隨著中央法規(guī)確定之后，就會“上面上吊，下面倒逼”，逐漸矯正。而私人資本的進入是有權益的，如果沒有一定法律保障或是在法律不明確的時候，私人資本是不愿意輕易進入的。當?shù)胤秸畟鶆粘跃o的時候，也不得不做出一些承諾。
“PPP進入城鎮(zhèn)化最大的好處是提高效率，比如城鎮(zhèn)化公共事業(yè)項目，如果政府建項目，再自己運營，那樣成本會很高，效率會非常低。而私人運營起來會向客戶提供更好的服務，效率更高，這是政府與市場關系中最重要的一點。其次，有助于減緩政府財政資金不足的情況，可以把從這些項目中撤出來的資金用于民生、社保、福利保障等領域，進一步推動城鎮(zhèn)化發(fā)展�！壁w全厚說。
叢屹卻認為，這個擔心是多余的。他給出的理由是：第一，這是國務院和黨中央市場化改革中的一個頂層設計模式，本身就已經考慮到了地方政府會如何應對。實際上更多的是要領會十八屆三中全會主要的精神，即激發(fā)市場活力，而并不是允許地方政府套利。中央是希望地方規(guī)范運作，尊重市場。目前中央只是提出未來五到十年的發(fā)展方向，并沒有真正落實和保障的機制，在這個方面中央未來可能會繼續(xù)出臺操作細則。
而不論地方政府積極響應是出于什么目的，未來在基礎設施的投資中或是化解地方政府的存量負債中，PPP模式都有可能成為一種重要方式。
王守清表示，PPP領域越來越廣，一開始，發(fā)達國家主要將其應用于基建、通訊等“硬經濟”領域，而后逐步推廣到醫(yī)院、保障房等“硬社會”領域�，F(xiàn)在，PPP已經擴展到技術研發(fā)、知識產權等“軟經濟”領域和社區(qū)服務、環(huán)保等“軟社會”領域。