《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在我國東北大小興安嶺地區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過幾年的大力推進(jìn)，國有林區(qū)棚改取得成效，一座座配套齊全、建筑面積幾十萬甚至上百萬平方米的棚改安置“新城”拔地而起，林區(qū)的原始生態(tài)面貌也得到顯著恢復(fù)；棚改工程不僅有效推動(dòng)了城鎮(zhèn)化，還在生態(tài)保護(hù)、調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型方面實(shí)現(xiàn)多贏。
“新城”崛地而起
在金山屯區(qū)博物館，記者看到一組棚改前后的城區(qū)面貌對比圖。棚改以前，這座擁有4.8萬人口的縣區(qū)清一色是低矮的灰瓦小平房。如今，玫瑰小區(qū)、杜鵑小區(qū)、金盛小區(qū)……一個(gè)個(gè)風(fēng)格新穎、環(huán)境優(yōu)美的棚改安置項(xiàng)目在“一環(huán)三橫三縱”的道路網(wǎng)絡(luò)間整齊排列，全區(qū)幾乎所有居民“出棚上樓”。
在小興安嶺腹地，我國開發(fā)最早的重點(diǎn)國有林區(qū)黑龍江省伊春市，由于受到當(dāng)時(shí)政策及“先生產(chǎn)后生活”觀念的限制，第一代林業(yè)工人開進(jìn)廣袤的大森林后，長期住在干打壘和泥草房的環(huán)境中。后來部分泥土房被磚瓦房代替，但經(jīng)歷三四十年的歷史，多數(shù)已破舊不堪，夏天漏雨進(jìn)水，冬季四壁透風(fēng)，難以繼續(xù)居住�！熬吧駳W洲，生活像非洲”，曾是一些人對林區(qū)棚戶區(qū)生活環(huán)境的戲稱。
如今，走上伊春市金山屯區(qū)街頭，道路寬敞，風(fēng)景如畫，幾百棟多層建筑統(tǒng)一規(guī)劃，金山屯區(qū)的改變是棚改給國有林區(qū)帶來顯著變化的縮影。
在伊春市翠巒區(qū)，雖然已是嚴(yán)冬，81歲的老人王玉琴家卻暖暖和和，面對記者她笑得合不攏嘴：“住樓可帶勁了，以前取暖燒飯撿柴劈柴燒爐子，天天弄得灰頭土臉，現(xiàn)在多清閑啊�；盍诉@么大，頭一次住上這種燒飯有煤氣、天冷有暖氣的房子。”
作為我國最大的國有林區(qū)，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)迎來了開發(fā)建設(shè)以來最大規(guī)模的城市建設(shè)，棚改熱潮此興彼起。穿行在海拉爾國有林區(qū)棚戶區(qū)安置工程項(xiàng)目施工處，135棟已基本建成的“巨無霸”棚改樓群近半已完成外墻粉飾，場面格外壯觀。
內(nèi)蒙古綽爾林業(yè)局精神文明辦副主任杜景云是棚改受益者之一，她說，“從‘夏不蔽雨、冬不遮風(fēng)’的平房搬上樓后，我感覺生活更體面更有尊嚴(yán)了，工作中也深切感受到林區(qū)群眾‘住了新房暖了心房’�！�
采訪中，有這樣一段順口溜在群眾中廣為傳唱：“告別棚戶區(qū)，搬進(jìn)新樓房；消滅泥濘道，公路通四方；文化活動(dòng)多，健身有地方；城市換新顏，群眾心里亮�！�
補(bǔ)償政策惠民
記者采訪了解到，國有林區(qū)在棚改過程中從群眾的實(shí)際困難出發(fā)，因地制宜地出臺(tái)了各項(xiàng)“惠民政策”，總體上按照“拆一平還一平”或者“拆一戶還一戶”的原則，面積差價(jià)按建筑成本價(jià)補(bǔ)，樓層差價(jià)按中間層補(bǔ)給最低和最高層，總體上達(dá)到50平米以內(nèi)個(gè)人出資每平方米300元。
在大興安嶺林區(qū)深處的一處棚改項(xiàng)目“惠民新區(qū)”，從全勝林場退休的李慶和夫婦熱情地帶著記者來到他們的家，40平方米的一室一廳，溫馨敞亮。李慶和家是2009年最早一批搬進(jìn)這個(gè)小區(qū)的，他告訴記者，裝修費(fèi)加上面積差價(jià)總共1萬多元，“花這些錢就能住進(jìn)這樣好的房子，太劃算了�！�
由破房變好房、舊房變新房，許多群眾不花錢、少花錢就實(shí)現(xiàn)了個(gè)人財(cái)產(chǎn)的明顯增長。在伊春市友好區(qū)棚改安置房小區(qū)“嘉航小區(qū)”，陳超夫妻倆2011年在父母分配的3號樓5單元601室結(jié)婚，他說：“從‘板夾泥’房到新房，我們不僅沒花錢，而且因?yàn)槭?樓，政府還倒找了幾千塊錢，現(xiàn)在這套房子市值已經(jīng)超過10萬元�！�
記者發(fā)現(xiàn)，各地棚改在具體安置過程中很多方面體現(xiàn)了“以人為本”�？紤]到一些林區(qū)職工對安置后鄰里不熟悉有顧慮，一些林區(qū)就采取鄰居平移到同一棟樓甚至同一單元的做法；考慮到殘障人士出行，林區(qū)普遍采取將其安置在出行便利的樓棟和樓層。在惠民政策的引導(dǎo)下，僅內(nèi)蒙古大興安嶺林管局和伊春市國有林場就有約30萬人在幾年的棚改中住上了新房。
在棚改具體實(shí)施過程中，各林區(qū)還本著“宜建則建、宜修則修”的原則滿足了不同棚戶區(qū)居民需求�？紤]到退休職工醫(yī)療問題，更多進(jìn)行異地安置，在職職工則就地安置或就地以舊修新。
在內(nèi)蒙古綽爾林業(yè)局河中林場，整飭一新的幾排北歐風(fēng)情的平房十分美觀，98戶房屋均是由統(tǒng)一柵欄間隔的“前屋中院后倉房”式結(jié)構(gòu)�！拔壹以�50年代的磚木房，破舊不堪，現(xiàn)在透風(fēng)的木窗改換成了雙層玻璃的白塑鋼窗，以前一下雨便漏水的屋頂換上了瀝青瓦，真喜歡這個(gè)家�！�44歲的林場職工吳云說，房屋的改造和維修，家里沒掏一分錢，全由林場按照戶均2.5萬的投入進(jìn)行。
棚改成改革抓手
作為東北、華北地區(qū)糧食安全和生態(tài)安全的重要屏障，大小興安嶺生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已上升至國家戰(zhàn)略。伊春市在2010年底全面停止主伐，開始實(shí)施嚴(yán)管資源、林權(quán)改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等舉措，發(fā)展理念從“靠山吃山”向“生態(tài)立市”轉(zhuǎn)變。
在天然林資源保護(hù)、大小興安嶺生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等國家重點(diǎn)生態(tài)工程的支持下，各林區(qū)將棚改與“生態(tài)移民”有效結(jié)合，注重引導(dǎo)人口向中心城鎮(zhèn)、中心林場集聚。既保護(hù)了森林資源，又改善了人居環(huán)境。
生態(tài)移民就是以減少森林資源社會(huì)性消耗為目標(biāo)，以林場職工享受城鎮(zhèn)化生活為宗旨，調(diào)整林區(qū)布局，將撤并的林場職工整體搬遷進(jìn)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)林場職工“山上生產(chǎn)、山下生活”。
美溪區(qū)是伊春市最早進(jìn)行生態(tài)移民的區(qū)域之一，原金沙河林場、樺皮羌子林場、青山口林場的1500多戶居民前兩年就已搬遷到山下，每年至少可減少1.5萬立方米社會(huì)性森林資源消耗�！傲謪^(qū)居民平均每年每家燒柴10立方米以上，存在消防隱患�！币链菏信锔霓k主任李志敏說。
內(nèi)蒙古森工集團(tuán)(內(nèi)蒙古大興安嶺林管局)副總經(jīng)理趙寶軍說：“‘生態(tài)棚改’利民利林，林場職工為國家林業(yè)事業(yè)貢獻(xiàn)不小，長期以來雖然是城鎮(zhèn)戶口，但基本沒有享受到城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，‘生態(tài)移民’后利于讓更多的林區(qū)職工住進(jìn)設(shè)施更齊全、功能更完善、布局更合理、更舒適宜居的新型城市小區(qū)，共享城市文明成果。”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn)，林區(qū)棚改沒有簡單地以舊翻新或就地重建，而是通過整體規(guī)劃，與林場布局調(diào)整、小城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施改善有機(jī)結(jié)合，為林區(qū)可持續(xù)發(fā)展添動(dòng)力。在伊春市國有林區(qū)，利用棚改騰出的土地，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，集中打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)推動(dòng)集群式發(fā)展。一批高附加值種養(yǎng)殖業(yè)、林產(chǎn)品精深加工、旅游產(chǎn)品、旅游地產(chǎn)、餐飲服務(wù)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目集群逐漸形成。
內(nèi)蒙古大興安嶺林管局在國家政策要求減伐后，借棚改調(diào)整國有林區(qū)生產(chǎn)力布局，將棚改與新林區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合。伊春市在棚改過程中，與城市產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整結(jié)合，將原有的218個(gè)林場(所)最終整合撤并為121個(gè)。生態(tài)移民后，再拆除原有林場和經(jīng)營場所，生產(chǎn)生活用地集中收回，再用于生態(tài)還林或者經(jīng)濟(jì)還林，有的還發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、林產(chǎn)品精深加工等，這不僅可以幫助解決職工就業(yè)問題，也推動(dòng)了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
伊春市委書記王愛文表示，國家棚改政策如同及時(shí)雨，為林區(qū)錯(cuò)綜復(fù)雜的改革找到了抓手。
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資金不到位 政策難協(xié)調(diào) |
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部分國有林區(qū)棚改遭遇瓶頸 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著棚戶區(qū)改造大力推進(jìn)，財(cái)政實(shí)力薄弱的國有林區(qū)，在進(jìn)一步推進(jìn)棚改建設(shè)和水、暖、氣管網(wǎng)及道路等配套設(shè)施建設(shè)上，面臨著較大的資金壓力。尤其是東北地區(qū)的大小興安嶺國有林區(qū)政策性減伐或停止主伐后，收入急劇下降，棚改持續(xù)推進(jìn)有壓力，一些項(xiàng)目甚至擱置幾年仍難推進(jìn)。
棚改資金難到位
記者在大小興安嶺地區(qū)調(diào)研時(shí)了解到，各國有林區(qū)對棚改下一步推進(jìn)的目標(biāo)非常明確，但普遍反映資金壓力巨大。
“加上非集中連片的，伊春市還有10萬戶需要棚改�！币链菏形瘯浲鯋畚恼f，“伊春市財(cái)政收入規(guī)模小，主要用于保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資、保民生，這兩年政策性全面停止主伐后，財(cái)力更加緊張，‘小馬拉大車’，資金面臨很大壓力�！�
沒了木材收入，林業(yè)局不斷欠賬，政府向開發(fā)商“賒賬”搞棚改現(xiàn)象在伊春較為普遍。目前全市開發(fā)商墊資搞棚改至少15個(gè)億，再不解決后期棚改難以運(yùn)轉(zhuǎn)。
根據(jù)國家政策，為保護(hù)生態(tài)，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)也大幅調(diào)減采伐量，逐步停止天然林主伐。內(nèi)蒙古森工集團(tuán)常務(wù)副總趙寶軍介紹，2011年林區(qū)木材產(chǎn)量被調(diào)減到110萬立方米，不及10年前的1/3，資金收支壓力大。內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)棚戶區(qū)改造已累計(jì)開工10.7萬戶，資金配套11.9億元，其中抵押貸款達(dá)到7.6億，繼續(xù)融資也越來越困難。
采訪中，國有林區(qū)普遍反映上級資金到位慢，影響工程的啟動(dòng)和工期進(jìn)度。王愛文告訴記者：“伊春普遍是建設(shè)單位墊資棚改，墊不起的就等著國家資金到位，而每年4月至10月是東北最好的施工時(shí)間，央補(bǔ)一般在9、10月份才到賬，11月份就要封凍了，工程一停就隔一年，不僅延長了工期，還增加了過渡安置費(fèi)等成本，宜每年開春后先預(yù)撥部分資金�！�
工程路網(wǎng)配套尤其是后期供暖負(fù)擔(dān)很重，這是國有林區(qū)另一反映強(qiáng)烈的問題。林區(qū)干部建議考慮極寒地區(qū)的實(shí)際情況，在供熱項(xiàng)目上給予資金和政策扶持。
建筑成本逐年上漲
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn)，盡管各地林區(qū)在棚改安置過程中出臺(tái)了很多惠民政策，但由于林區(qū)職工收入普遍較低，生活積蓄少，尤其是近年物價(jià)上漲，建筑成本增加，個(gè)人出資部分增加明顯，群眾負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。
趙寶軍介紹說，目前內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)職工收入低，年平均工資是2.89萬元，為屬地平均工資的60%。在伊春，翠巒區(qū)林業(yè)干部李傳程表示，各林業(yè)局效益和政策松緊度不同，但總體而言棚戶區(qū)居民中困難群眾的比重較大，相當(dāng)部分在支付房屋結(jié)構(gòu)差價(jià)及裝修入住費(fèi)用時(shí)有困難。
與此同時(shí)，林區(qū)棚戶區(qū)居民“身份”復(fù)雜，有合同制工人、全民職工、大集體工人、社會(huì)青年等，他們之間待遇差別較大。林區(qū)居民棚改因“身份”不同而面臨的負(fù)擔(dān)也有明顯不同，尤其是一些身份不“優(yōu)”的單職工家庭，為住上棚改安置房背上債務(wù)。
家住內(nèi)蒙古牙克石市民生安置小區(qū)26號樓的孫樹林今年68歲，在庫都兒林業(yè)局新賬房林場小學(xué)從教40年，因?yàn)槭谴蠹w工，退休金只有1200元，老伴是聾啞人，沒有工作收入。他告訴記者，這套房47平方米的一室一廳平均每平方米花了600元共2.8萬才拿到手，然后加上簡單裝修，為此背上了3萬元的欠款，至今還欠著1萬多元。
棚改安置個(gè)人出資部分隨物價(jià)逐年上漲也加重群眾負(fù)擔(dān)。“翠巒區(qū)第一批安置房2009年末就交房了，當(dāng)時(shí)每平方米個(gè)人只需100元�，F(xiàn)在遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這個(gè)價(jià)格了�！崩顐鞒陶f，近年來，原料價(jià)格尤其是人工工資上漲明顯，每平米建設(shè)成本由2008年的八九百元，普遍漲到2013年的1300至1500元。
政策難協(xié)調(diào)致項(xiàng)目擱置
記者采訪了解到，以伊春市為代表的“政企合一”體制的國有林區(qū)棚改在整體推進(jìn)上，其土地、稅費(fèi)減免、配套設(shè)施建設(shè)等難協(xié)調(diào)的問題較好解決。而國企內(nèi)蒙古森工集團(tuán)及下屬各林業(yè)局與屬地政府均“政企分開”，這一體制致幾年來累計(jì)超過2.3萬戶林區(qū)棚改項(xiàng)目因政企資金難、協(xié)調(diào)難等問題遭到擱置。
趙寶軍說，林場(所)在撤并過程中產(chǎn)生的林區(qū)職工需要異地安置至中心集鎮(zhèn)。森工集團(tuán)通過與中央部委、屬地政府大量協(xié)調(diào)，同意在呼倫貝爾各中心集鎮(zhèn)開建異地安置點(diǎn)，各林區(qū)居民可以自由選擇安置點(diǎn)。
2009年，內(nèi)蒙古森工集團(tuán)在集團(tuán)總部所在地的縣級市牙克石市就安置了來自13個(gè)林業(yè)局的4845戶居民，棚改房由政府代建后再由企業(yè)回購，項(xiàng)目進(jìn)展順利，受到群眾歡迎。61歲的孫良斌就是2010年從400多公里外的滿歸林業(yè)局退休安置到牙克石的，“我兩個(gè)孩子還在滿歸上班，年紀(jì)大了，在牙克石看個(gè)病啥的方便，感謝這個(gè)好政策�！�
2010年，異地建設(shè)計(jì)劃4235戶再次委托牙克石政府建設(shè)，森工集團(tuán)與牙克石市政府還簽訂了協(xié)議，由市政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、拆遷、建設(shè)，森工集團(tuán)按照協(xié)議回購，計(jì)劃2011年12月31日交付使用。但是，因?yàn)轫?xiàng)目土地開發(fā)價(jià)值低，開發(fā)商投標(biāo)并不積極，至今還有2631戶沒開工，已開工的1604戶仍未完工。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，內(nèi)蒙古大興安嶺國有林區(qū)2010年至2013年在牙克石市、海拉爾區(qū)、扎蘭屯市、根河市等地進(jìn)行異地建設(shè)計(jì)劃是3.15萬戶，但至目前，加上各林業(yè)局及林管局局址項(xiàng)目，總共約2.3萬戶棚改項(xiàng)目尚未開工。一些群眾多年處于“舊房已拆除，新房尚無影”的境地，意見較大，信訪時(shí)有發(fā)生。趙寶軍坦言，“中央給這幾年列入計(jì)劃的項(xiàng)目配套資金都下來了，但現(xiàn)在還睡在集團(tuán)賬上。”
在屬地政府代建進(jìn)展緩慢的情況下，企業(yè)想自己建，但在土地、稅費(fèi)減免、配套設(shè)施建設(shè)等與屬地政府協(xié)調(diào)“不暢”，這是項(xiàng)目進(jìn)一步擱置的直接原因。趙寶軍說，“伊春‘政企合一’，土地自己說了算，費(fèi)用減免自己定，我們不行，這些政策我們得去爭取。自家的事和求人協(xié)調(diào)辦事不一樣。牙克石要我們按40萬/畝購買土地，比位居呼倫貝爾市中心地位的海拉爾區(qū)給我們的24萬/畝的地價(jià)還貴，企業(yè)壓力很大�！�
在2.3萬戶未開工項(xiàng)目中，牙克石市約1.3萬套。牙克石市住建局局長張滿澤表示，2014年想啟動(dòng)包括林區(qū)項(xiàng)目在內(nèi)的大約2萬戶棚改項(xiàng)目，預(yù)計(jì)配套20個(gè)億，但政府財(cái)力有限，資金壓力巨大，具體如何實(shí)施還沒定。
