“只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)‘不點(diǎn)頭’，像‘三高’企業(yè)這樣的‘納稅大戶’哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關(guān)不了，因?yàn)槎愂詹攀堑胤秸摹印��！睎|部沿海某省一位環(huán)保局局長道出了環(huán)保監(jiān)管的無奈。
今年兩會(huì)，霧霾再次成為代表委員和社會(huì)各界談?wù)撟疃嗟脑掝}之一。多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，不僅是大氣污染，當(dāng)前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標(biāo)等污染問題。從表面上看，造成污染的原因是污染項(xiàng)目過多、企業(yè)偷排、環(huán)保局監(jiān)管乏力等。然而，經(jīng)過記者進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“三高”企業(yè)污染難治理，治污出力不討好等問題令地方環(huán)保局感到環(huán)保監(jiān)管力不從心，而造成環(huán)境污染的深層次原因并不在環(huán)保本身，而是在地方干部的發(fā)展觀和政績觀、考核評(píng)價(jià)體系、財(cái)稅體制等環(huán)保“之外”的問題上，當(dāng)前僅靠“環(huán)保局長”已經(jīng)很難管住“帶毒GDP”。
霧霾成“心肺之患”
“北京連續(xù)6天空氣嚴(yán)重污染，這口大鍋壓下來，大家在這兒生活，使我們簡直有點(diǎn)喘不過氣來�！�
兩會(huì)前，一場大范圍霧霾襲擊了包括首都北京在內(nèi)的七分之一國土，不僅“來勢快”“時(shí)間長”，而且“范圍廣”“程度重”，已成全民關(guān)注的“心肺之患”。兩會(huì)期間，霧霾再次成為代表委員和社會(huì)各界談?wù)撟疃嗟脑掝}之一。
“空氣污染是目前最大的民生問題，老百姓迫切期待改善空氣質(zhì)量。”全國政協(xié)十二屆二次會(huì)議新聞發(fā)言人呂新華2日在新聞發(fā)布會(huì)上說，“2月21日-26日在北京連續(xù)6天空氣嚴(yán)重污染，這口大鍋壓下來，大家在這兒生活，使我們簡直有點(diǎn)喘不過氣來�！�
十二屆全國人大二次會(huì)議發(fā)言人傅瑩4日也表示，霧霾的問題現(xiàn)在已經(jīng)成為中國一些城市標(biāo)志性的難題，而且范圍還在擴(kuò)大。另外，不光是大氣污染，水、土壤的污染也是比較嚴(yán)重的�！拔液妥霏h(huán)保工作的同事就這個(gè)問題交換意見，他們都覺得現(xiàn)在這種狀況要持續(xù)下去的話，是我們的環(huán)境所難以承載的�！�
那么，到底哪些污染物造成霧霾頻發(fā)？中科院大氣物理研究所研究員王躍思通過對(duì)大氣灰霾的觀測結(jié)果分析認(rèn)為，北京大氣灰霾污染主要形成于周邊工業(yè)燃煤污染排放輸送，北京治霾應(yīng)削減周邊燃煤排放和本地機(jī)動(dòng)車排放。
據(jù)了解，中國科學(xué)院在全國布設(shè)了由40個(gè)站(點(diǎn))組成的大氣質(zhì)量聯(lián)合觀測網(wǎng)，覆蓋京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)我國大氣質(zhì)量開展長期、定位和聯(lián)網(wǎng)觀測。王躍思稱，2月污染過程的一個(gè)特點(diǎn)是PM2.5中硫酸鹽濃度比例下降，但硝酸鹽比例上升很快，說明目前環(huán)保措施脫硝亟須加強(qiáng)，電廠需要加大脫硝力度，鋼廠、水泥、平板玻璃和重化工等必須全面脫硫、脫硝和除塵。
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環(huán)保是一個(gè)“出力不討好”的工作：治污投入大、又臟又累、容易得罪人，干好了也很難算是政績、很難因此升遷。
除大氣污染外，當(dāng)前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標(biāo)等污染問題。從表面上看，造成污染的原因是污染項(xiàng)目過多、企業(yè)偷排、環(huán)保局監(jiān)管乏力等。不過，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，造成這些問題的深層次原因并不在環(huán)保本身，而是在地方干部的發(fā)展觀和政績觀、考核評(píng)價(jià)體系、財(cái)稅體制等環(huán)�！爸狻钡膯栴}上。
首先是一些地方干部“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)�！钡陌l(fā)展觀和政績觀。雖然中央提出“科學(xué)發(fā)展”已經(jīng)多年，但一些地方“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保”的觀念依然根深蒂固。記者在我國多地采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)一個(gè)共性現(xiàn)象，從側(cè)面可以反映這種畸形觀念：地方干部在介紹發(fā)展成就時(shí)，總是大篇幅介紹GDP、地方財(cái)政收入、工業(yè)增加值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長情況，而環(huán)保工作經(jīng)常“一筆帶過”甚至根本不提，“青山綠水”在一些干部眼里根本不是發(fā)展、不是政績。
多地干部還普遍反映，在當(dāng)前考核評(píng)價(jià)體系下，環(huán)保是一個(gè)“出力不討好”的工作：治污投入大、又臟又累、容易得罪人，干好了也很難算是政績、很難因此升遷。并且，只要不出影響惡劣的重大污染責(zé)任事故，很少聽說有干部因?yàn)椤拔廴玖藥讞l河”而受到處分。
此外，當(dāng)前“分灶吃飯”的財(cái)稅體制下地方政府強(qiáng)烈的“增稅沖動(dòng)”也容易造成污染“落地入戶”。山東省壽光市副市長袁世俊告訴記者，當(dāng)前地方財(cái)政主要有兩大用途，“吃飯”和“福利”�！俺燥垺本褪前l(fā)放行政、事業(yè)等單位人員的工資，“福利”就是教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的投入。而這兩部分支出都是“剛性”的且經(jīng)常要增加，這就要求地方財(cái)政收入也要逐年高速增長。
山東幾個(gè)縣(市)主要負(fù)責(zé)人都曾向記者表示，是否引進(jìn)一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，主要考慮能夠提供多少地方財(cái)政收入和就業(yè)崗位等因素，環(huán)保是否達(dá)標(biāo)往往成為次要考慮因素或者根本不予考慮。而鋼鐵、水泥、化工等“三高”企業(yè)大多也是“高稅收”“多就業(yè)”，因此成了不少地方政府招商引資的“寵兒”，環(huán)境污染也隨之而來。
一位縣委書記說，地方政府喜歡上馬“三高”企業(yè)的原因有兩個(gè)：一是稅收的連續(xù)性強(qiáng)、長期性明顯，“三高”企業(yè)都是制造業(yè)，只要投產(chǎn)，產(chǎn)能是連續(xù)的，稅收也是連續(xù)的，每個(gè)月都能產(chǎn)生稅收收益；二是就業(yè)吸納能力強(qiáng)，盈利能力強(qiáng)，對(duì)周邊相關(guān)行業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)，能夠有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。
“三高”企業(yè)進(jìn)易出難
只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)“不點(diǎn)頭”，像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關(guān)不了，因?yàn)槎愂詹攀堑胤秸摹懊印薄?BR> 多位業(yè)內(nèi)人士向記者反映，“三高”企業(yè)不僅“進(jìn)來易”，而且“出去難”。面對(duì)大氣污染、水污染頻發(fā)局面，雖然各地均加大了“三高”企業(yè)治理力度，但也有不少地方“雷聲大，雨點(diǎn)小”，一些企業(yè)仍在“頂風(fēng)作案”。
比如，環(huán)境保護(hù)部派出督查組于2月23至24日對(duì)河北省石家莊、邯鄲、保定、唐山、廊坊、邢臺(tái)的應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)、執(zhí)行情況進(jìn)行了督查，發(fā)現(xiàn)唐山市河北鑫達(dá)鋼鐵有限公司、唐山泓泰水泥有限公司未履行重污染天氣企業(yè)停產(chǎn)、限(減)產(chǎn)承諾，唐山泓泰水泥有限公司還存在氮氧化物超標(biāo)排放、弄虛作假的問題；河北鑫達(dá)鋼鐵有限公司多臺(tái)燒結(jié)機(jī)煙氣未經(jīng)處理直排。
長期關(guān)注大氣污染問題的全國政協(xié)委員孫太利認(rèn)為，有的地方稱要向高污染、高能耗的“吃飯產(chǎn)業(yè)”開刀，但大量被壓被砍的都是“蒼蠅”級(jí)的小企業(yè)、小作坊，很少有“老虎”級(jí)的大企業(yè)、上市公司，真正的排污大戶關(guān)停并轉(zhuǎn)遙遙無期。
一直以來，如果有地方出了污染問題，社會(huì)各界責(zé)難的首先是環(huán)保部門。然而，多位環(huán)保局局長都曾對(duì)記者“大倒苦水”，他們認(rèn)為“環(huán)保局長”根本管不了“帶毒GDP”。
東部沿海某省一位環(huán)保局局長說，只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)“不點(diǎn)頭”，像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關(guān)不了，因?yàn)槎愂詹攀堑胤秸摹懊印保h(huán)保這樣的“次要”工作要為增稅這樣的“主要”工作“讓路”。并且，只要這些“三高”企業(yè)合法“落了地”，按照當(dāng)前法律法規(guī)，環(huán)保部門沒有權(quán)力關(guān)停它們，只能以公函的形式請(qǐng)求當(dāng)?shù)卣浜稀?/P>
亟待中央層面統(tǒng)籌
對(duì)于引進(jìn)污染項(xiàng)目的干部要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行終身問責(zé)，不能因?yàn)楦刹可w或離職而改變，以防止“政績留本任，污染給下任”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。
多位受訪者認(rèn)為，環(huán)保問題并非一時(shí)一地能夠解決，亟須從中央層面統(tǒng)籌考慮，并對(duì)科學(xué)發(fā)展考核體系、財(cái)稅體制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等方面做出相應(yīng)調(diào)整，增強(qiáng)地方政府保護(hù)環(huán)境的自覺性和主觀能動(dòng)性。
考核是“指揮棒”，首先應(yīng)完善中央對(duì)地方的科學(xué)發(fā)展考核體系。當(dāng)前，生態(tài)指標(biāo)在總體指標(biāo)體系中所占比重明顯偏小。比如，2013年山東某市科學(xué)發(fā)展考核指標(biāo)共2000分，而其中主要污染物減排量、生活環(huán)境宜居水平等生態(tài)指標(biāo)僅占140分，比重明顯偏小。
山東省濰坊市市委書記杜昌文認(rèn)為，應(yīng)增加生態(tài)效益和環(huán)境質(zhì)量考核內(nèi)容并加大在考核總分中的占比權(quán)重。比如，可增加能源消耗、環(huán)境損害、消化過剩產(chǎn)能、政府債務(wù)、群眾幸福指數(shù)和生活宜居水平、企業(yè)發(fā)展的生態(tài)效益等相關(guān)指標(biāo)。
杜昌文說，在考核結(jié)果運(yùn)用上，堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向、考核導(dǎo)向、用人導(dǎo)向“三個(gè)導(dǎo)向”相統(tǒng)一。將考核結(jié)果作為市委選拔使用干部的重要依據(jù)，綜合運(yùn)用于評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，做到考用結(jié)合、賞罰分明，引導(dǎo)其在實(shí)干、實(shí)績上爭先進(jìn)位。
其次，合理劃分地方的事權(quán)與支出責(zé)任，調(diào)整中央與地方在部分稅種上的分成比例。有專家認(rèn)為，要合理劃分并明確規(guī)定中央對(duì)地方的事權(quán)與支出責(zé)任。分稅制下，稅收體系較為清晰，但在事權(quán)方面，雙方比較模糊，“上級(jí)點(diǎn)菜，地方買單”的情況非常普遍。
他建議，中央按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，考慮公共事項(xiàng)的受益范圍和管理效率，進(jìn)一步科學(xué)確定中央、地方各級(jí)政府間事權(quán)劃分和支出責(zé)任，明確跨區(qū)域的公共服務(wù)項(xiàng)目由上級(jí)政府負(fù)責(zé)，區(qū)域內(nèi)的由本級(jí)政府負(fù)責(zé)，防止事權(quán)隨意變化，避免上級(jí)政府靠“權(quán)威”將事權(quán)層層下移。
青州市常務(wù)副市長葛英煜等干部建議，中央可考慮大幅降低“三高”企業(yè)的地方稅收分成，或者將其全部稅收都上收中央，從根本上遏制地方政府盲目“增稅沖動(dòng)”。同時(shí)，為保障地方財(cái)力，可將目前全部由中央財(cái)政“拿走”的消費(fèi)稅，改為零售環(huán)節(jié)消費(fèi)稅歸地方，生產(chǎn)、委托加工、進(jìn)口等環(huán)節(jié)消費(fèi)稅依然歸中央。另外，增加高新技術(shù)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)在地方的稅收分成比例，激勵(lì)地方政府大力發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，自發(fā)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。
再次，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一位全國人大代表說，一個(gè)地區(qū)的發(fā)展是以犧牲另一個(gè)地區(qū)生態(tài)為代價(jià)的話，就要為損害的生態(tài)提供可靠有效的生態(tài)補(bǔ)償，甚至是加倍補(bǔ)償。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為生態(tài)做出了突出的貢獻(xiàn)，就要給予褒獎(jiǎng)和獎(jiǎng)勵(lì)。
最后，對(duì)地方引進(jìn)的有污染項(xiàng)目實(shí)行終身問責(zé)制。不少干部認(rèn)為，一些項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染要多年以后才能顯現(xiàn)，并且持續(xù)危害大、治理成本大、群眾意見大。因此，對(duì)于引進(jìn)這些項(xiàng)目的干部要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行終身問責(zé)，不能因?yàn)楦刹可w或離職而改變，以防止“政績留本任，污染給下任”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。
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設(shè)污染“負(fù)面清單” 濰坊創(chuàng)“大環(huán)保”格局 |
| 記者 潘林青
葉婧/濰坊報(bào)道 |
在當(dāng)前僅靠環(huán)保局“就環(huán)保抓環(huán)�！币呀�(jīng)難以有效治污背景下，山東省濰坊市近期創(chuàng)新建立“大環(huán)�！惫ぷ鞲窬郑渲型ㄟ^梳理污染“負(fù)面清單”，形成目標(biāo)倒逼機(jī)制，確定了各級(jí)各部門整治污染源的具體責(zé)任、保障機(jī)制和“最后期限”，為我國各地環(huán)保治污工作提供了有益借鑒。
濰坊是山東的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，主要污染物排放總量也在山東位居前列，環(huán)保壓力巨大。濰坊市市委書記杜昌文說，當(dāng)前僅靠環(huán)保局“就環(huán)保抓環(huán)保”已經(jīng)難以有效治污，必須創(chuàng)立“大環(huán)保”工作格局，用多種倒逼機(jī)制改變錯(cuò)誤的發(fā)展觀和政績觀，糾正片面的考核評(píng)價(jià)體系，抑制下級(jí)政府盲目的“增稅沖動(dòng)”。
一是成立“高規(guī)格”環(huán)委會(huì)，形成“上級(jí)”倒逼機(jī)制。2013年9月，濰坊市成立了市委書記任第一主任，市長任主任，市委、市政府、市人大、市政協(xié)主要負(fù)責(zé)人任副主任，各相關(guān)部門和縣市區(qū)政府一把手為成員的“高規(guī)格”的環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，下設(shè)執(zhí)法監(jiān)督、協(xié)調(diào)推進(jìn)、技術(shù)指導(dǎo)、宣傳教育四個(gè)委員會(huì)，并從環(huán)保、經(jīng)信、公安、建設(shè)、市政等有關(guān)部門抽調(diào)14名業(yè)務(wù)骨干集中辦公，對(duì)濰坊市環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，徹底改變以前在環(huán)保問題上“牽頭的牽不動(dòng)，協(xié)調(diào)的不管用，明面上齊抓共管，實(shí)際上推諉扯皮”的局面。
二是梳理污染“負(fù)面清單”，形成目標(biāo)倒逼機(jī)制。濰坊市委、市政府經(jīng)過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)主要影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的“負(fù)面清單”里共有8項(xiàng)污染，然后又確定了各級(jí)各部門整治這些污染源的具體責(zé)任、保障機(jī)制和“最后期限”，并用“紅頭文件”下發(fā)，讓濰坊各級(jí)各部門都明確了在環(huán)保工作中應(yīng)該“干什么、怎么干、何時(shí)干完”。
三是健全考核評(píng)價(jià)體系，形成問責(zé)倒逼機(jī)制。杜昌文說，濰坊市對(duì)環(huán)保工作進(jìn)展實(shí)行每周一調(diào)度、一月一通報(bào)，不定期組織進(jìn)行現(xiàn)場巡查，編發(fā)工作簡報(bào)、情況通報(bào)和問題直報(bào)。對(duì)環(huán)保行動(dòng)目標(biāo)落實(shí)情況、執(zhí)行效果的督查一律納入科學(xué)發(fā)展綜合考評(píng)，對(duì)完不成目標(biāo)任務(wù)或造成重大失誤的地方、部門相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，并實(shí)行“一票否決”。2013年，濰坊市共查辦環(huán)境保護(hù)案件32起，分兩期通報(bào)了7起環(huán)境保護(hù)方面典型問題，黨紀(jì)政紀(jì)處分61人。
四是對(duì)污染企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)法，形成法律倒逼機(jī)制。在位于山東省濰坊市昌樂縣的濰坊焦化集團(tuán)40萬噸濕法熄焦項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，一些設(shè)備管網(wǎng)已經(jīng)被拆除�！盀H焦集團(tuán)是昌樂縣的納稅大戶，已連續(xù)10余年納稅額居全縣第一。但由于這個(gè)濕法熄焦項(xiàng)目污染比較嚴(yán)重，我們還是決心把它關(guān)停�！辈龢房h環(huán)保局副局長王安堂說。
濰坊市環(huán)保局副局長李建文說，濰坊市近期多次開展了環(huán)保執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，督促企業(yè)加強(qiáng)污染治理，依法嚴(yán)肅查處各類污染環(huán)境惡性案件，并嚴(yán)格落實(shí)區(qū)域限批、約談等制度，建立完善環(huán)保準(zhǔn)入和市場退出機(jī)制，用法律法規(guī)倒逼企業(yè)治污設(shè)施升級(jí)改造。2013年，濰坊市共關(guān)閉違法違規(guī)企業(yè)827家、企業(yè)生產(chǎn)線528條，一直保持環(huán)保執(zhí)法高壓態(tài)勢。
經(jīng)過一段時(shí)間治理，濰坊市環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。昌樂縣朱劉街道魏家莊社區(qū)居民劉艷萍說，半年前天還是灰的，刮西南風(fēng)時(shí)空氣中有刺鼻的味道，也叫不出是啥來。晚上要是開著窗戶睡覺，就憋得慌�，F(xiàn)在天藍(lán)了，晚上能看見星星，難聞的氣味也沒了。
李建文還稱，自2013年9月份以來，濰坊市環(huán)境空氣中主要污染物二氧化硫、二氧化氮的濃度同比改善5%以上，重點(diǎn)河流水質(zhì)COD、氨氮濃度綜合改善10%以上，改善率均居山東前列。
環(huán)境好轉(zhuǎn)了，濰坊市經(jīng)濟(jì)發(fā)展也沒有落下，通過去除“帶毒GDP”實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“騰籠換鳥”、轉(zhuǎn)型升級(jí)。比如，濰坊焦化集團(tuán)今年又新上了節(jié)能環(huán)保的6萬噸PBT工程塑料項(xiàng)目、10萬噸苯加氫項(xiàng)目和4萬噸苯酐項(xiàng)目。
據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2013年濰坊市GDP增長10.5%，公共財(cái)政預(yù)算收入增長15.5%，規(guī)模以上工業(yè)實(shí)現(xiàn)利稅、利潤分別同比增長19%和20%，均高于年度目標(biāo)。
杜昌文說，建設(shè)生態(tài)文明，首先要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，自覺走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，既要實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人物質(zhì)上的富裕，又要為后人留下青山、綠水、藍(lán)天。
