在一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求與原有行政管理體制的矛盾日漸顯現(xiàn)，土地、金融、財(cái)政等管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)不匹配，經(jīng)濟(jì)體量大而服務(wù)能力差。要提高服務(wù)能力和行政效率，增強(qiáng)縣域吸納能力，必須在行政架構(gòu)上對(duì)縣域進(jìn)一步放權(quán)松綁。我國(guó)多個(gè)省份推進(jìn)的省直管縣試點(diǎn)正試圖對(duì)此有所突破。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，處于艱難探索中的這一改革，目前遇到一些部門(mén)為利益“放小不放大，放虛不放實(shí)”、部分地區(qū)不支持、缺乏權(quán)力約束機(jī)制等重重阻力，陷入僵局。
縣域經(jīng)濟(jì)體量大而服務(wù)能力薄弱
經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣不僅是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，也是人口集聚地，城市管理、公共服務(wù)、社會(huì)建設(shè)任務(wù)繁重。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政資源、經(jīng)濟(jì)資源主要按行政級(jí)別配置�；鶎臃从�，縣域經(jīng)濟(jì)再發(fā)達(dá)仍是縣級(jí)構(gòu)架，“大人穿小孩衣服”，土地、金融、財(cái)政、社會(huì)事業(yè)等管理權(quán)限與經(jīng)濟(jì)社會(huì)越來(lái)越不匹配。
昆山市經(jīng)信委主任陶林生說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以行政縣域的概念管理經(jīng)濟(jì)，資源配置根據(jù)行政層級(jí)而非實(shí)際需要。縣級(jí)市不能建地鐵、輕軌，不能設(shè)立三甲醫(yī)院。公安編制、海關(guān)、商檢、審批權(quán)限也都按縣級(jí)市設(shè)定，經(jīng)濟(jì)體量巨大而服務(wù)能力薄弱，阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。亟需加快改革步伐，向改革要紅利，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。
昆山市2013年下半年的一份統(tǒng)計(jì)顯示，昆山公安只配備了1130名政法專項(xiàng)編制，占實(shí)有人口萬(wàn)分之五，遠(yuǎn)低于公安部提出的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)警力按人口萬(wàn)分之二十配備的標(biāo)準(zhǔn)。昆山海關(guān)2012年完成進(jìn)出口總額866億美元，超過(guò)全國(guó)20多個(gè)省、直轄市和自治區(qū)的業(yè)務(wù)量，與天津市總量基本持平。但天津海關(guān)有工作人員3000多人，而昆山海關(guān)僅有110人。昆山高樓林立，但消防只有12個(gè)編制。
而地市代管縣市體制也對(duì)縣域發(fā)展造成障礙。一些地方反映，地市管縣體制不僅造成對(duì)縣域管制過(guò)多，還會(huì)使地市為市本級(jí)發(fā)展截留縣市資源。如省級(jí)分配電力、金融、用地等指標(biāo)，都是先給地級(jí)市，再由地級(jí)市分配到縣市。近年來(lái)，各地“簡(jiǎn)政放權(quán)”一定程度釋放了縣域經(jīng)濟(jì)活力，但仍不能解決根本問(wèn)題，省直管縣才是治本之策。
目前義烏享有設(shè)區(qū)市的權(quán)限，基本上實(shí)現(xiàn)省直管，文件、會(huì)議直達(dá)，財(cái)政及各項(xiàng)指標(biāo)直達(dá)，有利于更快捷緊密溝通銜接。義烏的財(cái)政不用經(jīng)過(guò)地市，直接跟省里對(duì)接。義烏市財(cái)政局副局長(zhǎng)李曉玲說(shuō)，轉(zhuǎn)移支付資金直接到位，不用地市“二次分配”，避免截留，更公平，效率也更高。
義烏市發(fā)展改革委主任李洪斌認(rèn)為，國(guó)家要積極擴(kuò)大縣域的事權(quán)財(cái)權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，凡不涉及重大資源配置的調(diào)控的，一概不要行政審批，要堅(jiān)決放�？h域經(jīng)濟(jì)的活力是“放”出來(lái)的。
警惕政府?dāng)U權(quán)趨利侵蝕市場(chǎng)機(jī)制
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地調(diào)研了解到，已在多個(gè)省份推行的省直管縣改革，在一定程度上節(jié)省了行政成本、提高了行政效率，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但部分基層干部和專家表示，當(dāng)前這一改革總體處在探索階段，仍顯“羞羞答答”、力度不夠，且存在財(cái)政體制改革與行政體制改革不同步，省與縣權(quán)限對(duì)接困難、有效約束機(jī)制缺乏等問(wèn)題。
根據(jù)2009年財(cái)政部明確的省直管縣改革的時(shí)間表，總體目標(biāo)是2012年底前，全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，目前時(shí)間已過(guò)，但改革并不盡如人意。
基礎(chǔ)干部和相關(guān)專家普遍反映，雖然不少地方省直管縣改革取得了一定成效，但在當(dāng)前省管縣改革過(guò)程中，仍然存在諸多問(wèn)題和困難。
首先，部門(mén)利益難協(xié)調(diào)，部分地區(qū)市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣不支持。多個(gè)省份的基層干部反映，垂直部門(mén)在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門(mén)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，且部門(mén)利益有強(qiáng)化趨勢(shì)，擴(kuò)權(quán)政策顯得無(wú)能為力。一些地方垂直部門(mén)也以行政規(guī)章為由，拒絕放權(quán)，就算放權(quán)也是“放小不放大，放虛不放實(shí)”，收費(fèi)項(xiàng)目的“放權(quán)”，成為核心問(wèn)題。
李洪斌說(shuō)，從多次簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)踐看，均取得上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)支持。但具體部門(mén)由于利益作怪，往往“不樂(lè)意”，變了味。簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中，“下改上不改”的體制阻力很大。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研了解到，有些地級(jí)市將市級(jí)財(cái)政的財(cái)力更多地投向市區(qū)，幫扶縣發(fā)展的積極性有所降低；一些地級(jí)市不愿意再承擔(dān)縣域的配套責(zé)任。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣“有了對(duì)省府的話語(yǔ)權(quán)卻失了市府的支持度”。一些地級(jí)市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力，甚至出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象。
其次，管理權(quán)限對(duì)接中存在問(wèn)題，權(quán)力配置不公。河南省社科院專家在對(duì)該省直管縣改革的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在沒(méi)有擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)的多個(gè)縣份，雖然有36到40個(gè)局委部門(mén)與省直部門(mén)進(jìn)行了對(duì)接，但其承接的管理權(quán)限受阻。其背后，是市級(jí)部門(mén)將本應(yīng)下放給縣的權(quán)限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質(zhì)證、統(tǒng)籌繳費(fèi)、汽車交易監(jiān)管、招商項(xiàng)目審批、公安權(quán)限、畜牧權(quán)限、民政權(quán)限、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等共計(jì)36至43項(xiàng)實(shí)際權(quán)限未能下放給試點(diǎn)縣。
再次，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”尚缺乏有效的約束機(jī)制。數(shù)據(jù)顯示，在我國(guó)各大省份中，最多的如四川、河北、河南等省下轄縣均在150個(gè)以上，全國(guó)平均每個(gè)省級(jí)行政單位下轄80多個(gè)縣。轄縣大省在改革中遭遇省級(jí)財(cái)政管理半徑激增，從而產(chǎn)生“管理真空”難題。部分專家認(rèn)為，有效監(jiān)督機(jī)制不匹配，極易產(chǎn)生政府的短期化行為，存在“由放而亂”的可能性。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授范柏乃認(rèn)為，當(dāng)前地方政府均有足夠的投資沖動(dòng)，改革后縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)將得到擴(kuò)大，倘若約束不力，則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為，導(dǎo)致為追逐政績(jī)而侵蝕市場(chǎng)機(jī)制，也可能加劇市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖。
多管齊下打破省直管縣“僵局”
基層干部和專家認(rèn)為，現(xiàn)有管理模式、行政構(gòu)架已經(jīng)阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)活力的釋放，應(yīng)進(jìn)一步加快省直管縣的改革步伐，推進(jìn)市級(jí)政府和垂直部門(mén)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限有效下放，明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)，促使財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等，并建立有效監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。
由于存在多重困難，一些地方出現(xiàn)是否該繼續(xù)推進(jìn)省直管縣改革的質(zhì)疑，多地基層干部和專家建議，應(yīng)明確改革方向，通過(guò)以下措施來(lái)釋放縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。
第一，加快改革步伐，進(jìn)行全面改革�！安灰咝叽鸫稹桶l(fā)達(dá)地區(qū)而言，釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)和動(dòng)力、必須加快推行省直管縣改革。”東部某經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣官員認(rèn)為，現(xiàn)有管理模式、行政構(gòu)架是在農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)代、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)代以城帶鄉(xiāng)村發(fā)展思路下確定的，當(dāng)前“以城帶鄉(xiāng)”的主體是市縣級(jí)城市，中心城市與農(nóng)民多數(shù)已不是一個(gè)利益共同體。
專家認(rèn)為，不少地方的省直管縣試點(diǎn)早就進(jìn)行，但目前多數(shù)只是財(cái)權(quán)和部分行政審批權(quán)下放，要實(shí)現(xiàn)減少行政層級(jí)的目標(biāo)，必須全面改革。
十八屆三中全會(huì)《決定》已提出，將進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。
第二，平衡市縣權(quán)益，重新定位市縣功能，繼續(xù)推進(jìn)市縣分治。河南省社科院專家孟白認(rèn)為，由于涉及省、市、縣權(quán)力格局調(diào)整，試點(diǎn)省在設(shè)計(jì)改革試點(diǎn)方案時(shí)，應(yīng)對(duì)市級(jí)政府擔(dān)心的問(wèn)題給予充分考慮，市級(jí)政府也應(yīng)妥善處理市、縣利益關(guān)系，積極支持改革試點(diǎn)。
部分專家還建議，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)。條件得當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，撤縣建區(qū)是地方政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，區(qū)劃調(diào)整有利于充分發(fā)揮市級(jí)的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，提高整合統(tǒng)籌區(qū)域資源的能力，促使縣域經(jīng)濟(jì)盡快擺脫農(nóng)業(yè)為主的單一發(fā)展路徑，釋放更多增長(zhǎng)潛力，但也應(yīng)避免受省直管縣改革影響而盲目撤并，操之過(guò)急的問(wèn)題。
第三，推進(jìn)市級(jí)政府和垂直部門(mén)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限有效下放。多地反映，爭(zhēng)取人民銀行、國(guó)稅、海關(guān)、電力等中央垂管部門(mén)的支持，以及在信貸審批權(quán)限、金融服務(wù)與支持、電力設(shè)施建設(shè)、用電指標(biāo)分配等方面的支持，是省直管縣后普遍需要加快推動(dòng)的工作。
部分基層干部表示，在涉及重大利益調(diào)整時(shí)，省級(jí)要采取強(qiáng)硬監(jiān)督措施，改變市級(jí)政府和垂直部門(mén)現(xiàn)行物資、資金項(xiàng)目等發(fā)放渠道和形式，堵住干預(yù)權(quán)限下放的源頭。解決垂直管理部門(mén)放權(quán)不足等問(wèn)題，準(zhǔn)確定位垂直部門(mén)與試點(diǎn)縣的權(quán)限和責(zé)任。
最后，明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)，促財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等，并建立有效監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。浙江等地部分基層干部和專家建議，行政體制改革，并非權(quán)力在政府間和部門(mén)間的轉(zhuǎn)移，而是要合理界定政府的權(quán)責(zé)。政府要承擔(dān)的是社會(huì)、市場(chǎng)管不了、管不好的事。應(yīng)遵循省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的事權(quán)、財(cái)政劃分和財(cái)力合理配置這一主線，建立權(quán)力下放的有效機(jī)制。
同時(shí)，需要建立省政府和垂直部門(mén)共管的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)市級(jí)政府下放的權(quán)限進(jìn)行全方位監(jiān)督落實(shí)，對(duì)于阻礙權(quán)限下放的人員和單位也要進(jìn)行組織處理，并追究市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，確保省直部門(mén)與縣級(jí)政府權(quán)限對(duì)接。
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業(yè)內(nèi)人士：縣域經(jīng)濟(jì)考核評(píng)價(jià)機(jī)制亟需創(chuàng)新 |
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快、潛力大，已占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“半壁江山”，但其發(fā)展程度與所占有資源、人口并不相稱，當(dāng)前還面臨壓力大、轉(zhuǎn)型難、未放活等緊迫問(wèn)題�；鶎痈刹亢蛯＜移毡檎J(rèn)為，需要重新構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局，松綁放權(quán)成為首要考慮因素之一；同時(shí)還應(yīng)創(chuàng)新縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件、提供動(dòng)力。
縣域經(jīng)濟(jì)地位有待重樹(shù)
相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，全國(guó)85%左右的人口，90%的土地，以及大量的森林、礦產(chǎn)資源集中在縣級(jí)行政區(qū)劃，但目前縣域創(chuàng)造的地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的51%，財(cái)政收入約占四分之一。
不少基層干部和專家表示，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，希望在縣域經(jīng)濟(jì)。“如果活力釋放出來(lái)，可以崛起一大批‘小龍’�！睎|部某經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣官員說(shuō)。浙江、江蘇等地基層干部反映，江浙地區(qū)不少縣級(jí)市可以跟中心城市匹敵，一些地級(jí)市甚至經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展水平甚至不如縣級(jí)市。
中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員原磊說(shuō)，中國(guó)與發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)之間的主要差距之一表現(xiàn)在縣域經(jīng)濟(jì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須進(jìn)一步向各縣域腹地推進(jìn)�？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展肩負(fù)著從根本上改變“發(fā)達(dá)城市，落后農(nóng)村”和“高級(jí)產(chǎn)業(yè)在城市，落后產(chǎn)業(yè)到縣鎮(zhèn)”格局的歷史使命。
多位東部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣官員表示，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前正處在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，需要進(jìn)一步明確縣域經(jīng)濟(jì)的重要地位，并在體制、機(jī)制乃至政策方針進(jìn)行突破與創(chuàng)新，對(duì)全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。
積極“松綁”放權(quán)釋放活力
基層普遍反映，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要困難和問(wèn)題，仍是由于長(zhǎng)期以來(lái)以“城市主導(dǎo)、工業(yè)主導(dǎo)”為特征增長(zhǎng)方式。要釋放縣域經(jīng)濟(jì)活力，必須在行政構(gòu)架上有大調(diào)整，積極“松綁”放權(quán)。
一是放權(quán)要做加法更要做“減法”。由于面臨權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益調(diào)整，簡(jiǎn)政放權(quán)仍面臨種種阻力，這與放權(quán)思路也密切相關(guān)。當(dāng)前不少地方在下放權(quán)力時(shí)的主要思路是不斷增加類別和數(shù)量�；鶎咏ㄗh，可更多考慮“減法”，即首先確定哪些權(quán)力不能放。
第二，行政服務(wù)要按需求而非層級(jí)�！靶姓⻊�(wù)的權(quán)限應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)規(guī)模和實(shí)際需求來(lái)設(shè)定。我們畢竟是個(gè)縣級(jí)市，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素制約多，主要是行政層級(jí)的問(wèn)題�！崩ド绞薪�(jīng)信委主任陶林生說(shuō)，雖然多年經(jīng)濟(jì)總量全國(guó)縣級(jí)第一，甚至超過(guò)少數(shù)省份，但其在多方面的行政服務(wù)權(quán)限仍是縣級(jí)市的水平。
第三，對(duì)地方債務(wù)等重大事項(xiàng)評(píng)價(jià)有待確認(rèn)。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)了一個(gè)現(xiàn)象：一些地方債務(wù)控制得較好的縣市并不為此而高興，反倒擔(dān)心舉債太少影響當(dāng)?shù)匕l(fā)展，最終“吃虧”。
“我們把債務(wù)控制得好，按說(shuō)應(yīng)該得到肯定，但目前并沒(méi)有這方面的標(biāo)準(zhǔn)，這種情形如果沒(méi)有發(fā)生變化，我們也要為將來(lái)舉債留下空間�！睎|部某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣級(jí)市財(cái)政局干部說(shuō)。
創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制提供動(dòng)力
評(píng)價(jià)考核機(jī)制是引導(dǎo)地方發(fā)展的“指揮棒”，目前，各個(gè)省也在探索創(chuàng)新縣域經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)體系和綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，由于沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，一些研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織也在進(jìn)行百?gòu)?qiáng)縣等各種排名。
十八屆三中全會(huì)《決定》提出，完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況。
“長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)考核注重增長(zhǎng)速度，過(guò)去成績(jī)‘歸零’。實(shí)質(zhì)上是‘強(qiáng)化發(fā)展’。而發(fā)達(dá)縣市經(jīng)濟(jì)基數(shù)大，保持同等增速難度更大�？己藱C(jī)制不合理，不僅強(qiáng)化了強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，也不利于長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展�！苯幨邪l(fā)展改革委主任陸禮平說(shuō)。
昆山市委書(shū)記管愛(ài)國(guó)說(shuō)，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)該是包括政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明密切相關(guān)的全面發(fā)展。
2013年下半年以來(lái)，山西、陜西、河北等多個(gè)省份先后施行針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展監(jiān)測(cè)考評(píng)的新辦法，創(chuàng)新按照區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦、發(fā)展取向、發(fā)展基礎(chǔ)等進(jìn)行分類考評(píng)，增加生態(tài)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)等綜合考評(píng)辦法。
以縣域經(jīng)濟(jì)分類考評(píng)為例，體現(xiàn)了不同縣市區(qū)的差異，更加科學(xué)、公平，所釋放出來(lái)的激勵(lì)效果也十分明顯，不僅有效避免了縣域發(fā)展“唯GDP論英雄”，也做到了“既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績(jī)又看潛績(jī)”。
