近些年，一批批惠農政策的實施，讓湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩縣的董興林看到了進城的希望。農業(yè)稅費減免、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、廉租房、農村合作醫(yī)療等惠民政策，解決了董興林一家人進城的后顧之憂。讓董興林感到更加高興的是，當?shù)卣�府還一次性分配給董興林一家4套廉租房。2011年1月，董興林一家終于實現(xiàn)了他們的“進城”夢。左圖為董興林與妻子在縣城里的廉租房小區(qū)散步。右圖為2013年12月18日拍攝的董興林在深山中的老家。新華社發(fā)(宋文 攝)

    《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)3月16日正式公布�！兑�(guī)劃》全面地解答了“人往哪里去”、“錢從哪里來”、“城市怎么建”、“土地怎么用”等新型城鎮(zhèn)化建設的一系列重大問題。
　　我們認為，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃突出體現(xiàn)了“存量優(yōu)先”的基本原則，即政府不再是單純地追求外延城鎮(zhèn)化率的提高，而是優(yōu)先考慮已進城農業(yè)轉移人口的市民化，以存量帶增量，著力提高城鎮(zhèn)化的內在質量。
　　概括來講，新型城鎮(zhèn)化的“新”主要體現(xiàn)為：新思路、新主線、新舉措。

　　新思路

　　新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃更加明確了城鎮(zhèn)化建設的主體思路是“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”。
　　“以人為本”，就是要真正落實“以人為核心的城鎮(zhèn)化”。也就是說，新型城鎮(zhèn)化的主要著眼點是有序推進農業(yè)轉移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。“四化同步”，就是要推動信息化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調、相互促進�！皟�(yōu)化布局”，就是根據(jù)資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展�！吧鷳B(tài)文明”就是著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源�！拔幕瘋鞒小本褪前l(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。

　　新主線

　　新型城鎮(zhèn)化的主線是農民市民化。新型城鎮(zhèn)化首先考慮的是“化人”，而不是“造城”。“化人”就是農民市民化和公共服務均等化。雖然在“化人”過程中也需要“造城”，需要城市建成區(qū)規(guī)模的擴大和城市基礎設施的擴容，但相關規(guī)模是由“人的城鎮(zhèn)化”的需要決定的。例如，根據(jù)農業(yè)轉移人口落戶或享受基本公共服務(醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、保障房等)的需要，決定城市“水電路氣橋”和學校、醫(yī)院、保障房等方面的建設規(guī)模。
　　也就是說，“化人”的重點是優(yōu)先解決存量農業(yè)轉移人口的基本公共服務問題。雖然城鎮(zhèn)化的外延增長速度放緩，但是城鎮(zhèn)化的內在質量卻提高了。2013年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。這意味著未來幾年我國要解決約1億農業(yè)轉移人口和其他常住人口的落戶問題，同時新增部分農業(yè)轉移人口進城。

　　新舉措

　　(一)人往哪里去：城市群為主體形態(tài)、協(xié)調發(fā)展的空間布局。
　　在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，人主要往大城市聚集，導致城市空間和規(guī)模結構不合理。新型城鎮(zhèn)化明確以“兩橫三縱”的城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，以此構建吸納農業(yè)轉移人口的空間布局。
　　根據(jù)《規(guī)劃》，對于“存量轉移人口”(已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農村轉移人口)，政府將通過擴大社會保障覆蓋面、保障隨遷子女平等享有受教育權利、拓寬住房保障渠道等方式使其享有城鎮(zhèn)基本公共服務，符合條件的農業(yè)轉移人口落戶步伐會加快。
　　對于“增量轉移人口”(未來幾年將陸續(xù)轉移到城鎮(zhèn)的農業(yè)轉移人口)，政府通過實施差別化落戶政策、調整產業(yè)結構等方式引導農業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn)。從《規(guī)劃》來看，未來“增量轉移人口”可能主要流向三個區(qū)域：一是中西部地區(qū)的重點城市群，二是東部地區(qū)城市群周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)，三是部分區(qū)位優(yōu)勢明顯或具備產業(yè)特色的中小城市�！兑�(guī)劃》提出，“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結構的主攻方向”。中小城市，特別是重點城市群內部的中小城市將是今后城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)場。
　　(二)錢從哪里來：發(fā)債+PPP模式。
　　在我國城鎮(zhèn)化建設過程中，一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設，加大了地方政府性債務等財政金融風險。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，加快財稅體制和投融資機制改革，建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制。一是政府融資將由貸款為主轉向發(fā)債為主�！兑�(guī)劃》提出，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券。這意味，隨著《預算法》修改完成之后，符合條件的地方政府有望自行發(fā)行債券。二是培育地方主體稅種。我們預計，未來房產稅、資源稅與環(huán)境保護稅將成為地方主體稅種。三是放寬準入，引入社會資本參與城鎮(zhèn)化建設。近日有媒體報道，為了破解地方融資困境，財政部將力推PPP(公私合伙制)模式。PPP模式或將成為私人資本參與城鎮(zhèn)化建設的主要方式。
　　(三)城市怎么建：提高人口密度。
　　近年來，我國城市空間無序開發(fā)，城市管理水平低下，導致“城市病”、“鬼城”問題日益突出。新型城鎮(zhèn)化主要通過密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發(fā)模式來主導城市建設。也就是說，新型城鎮(zhèn)化旨在通過提高城市建成區(qū)人口密度來優(yōu)化城市發(fā)展模式�！兑�(guī)劃》將通過以下幾個措施來提高城市綜合承載能力。一是強化城市就業(yè)產業(yè)支撐。大力發(fā)展服務業(yè)，引導生產性服務業(yè)在中心城市、制造業(yè)密集區(qū)域集聚；推動特大城市和大城市形成以服務經(jīng)濟為主的產業(yè)結構。二是優(yōu)化城市空間結構�！兑�(guī)劃》提出，改造提升中心城區(qū)功能、嚴格規(guī)范新城新區(qū)建設、改善城鄉(xiāng)接合部環(huán)境。我們認為，特大城市中心城區(qū)部分功能將向衛(wèi)星城疏散，新區(qū)設立條件將更趨嚴格。三是提升城市公共服務水平。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、加強市政公用設施建設，完善公共服務體系。這表明，城市軌道交通、學校、醫(yī)院等基礎設施和公共服務設施建設將加快。
　　(四)土地怎么用：“三個一塊”。
　　長期以來，地方政府主要通過“土地城鎮(zhèn)化”來推進城鎮(zhèn)化，導致建設用地粗放低效。“規(guī)劃”提出，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。土地制度改革的主要方向是：一是通過結構調控機制“調整一塊”城市建設用地。一方面是探索建立“人地”掛鉤機制，即實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，調整用地指標，增加吸納人口多的城市的用地增量指標；另一方面，通過控制特大城市新增建設用地規(guī)模，適度增加衛(wèi)星城、中小城市和縣城建設用地供給，調整不同規(guī)模城市的用地指標。二是通過推動農村集體建設用地直接入市“增加一塊”城市建設用地�？s小征地范圍，建立農村產權流轉交易市場，允許農村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市。三是通過提高土地使用效率“節(jié)約一塊”城市建設用地。我國工業(yè)用地比例過高，城市建設用地也有很大節(jié)約空間。政府將用盤活存量模式，提高工業(yè)用地與城鎮(zhèn)建設用地使用效率。
　　(五)新農村怎么建：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
　　在我國城鎮(zhèn)化過程中，部分地區(qū)城市發(fā)展與農村發(fā)展“一頭重、一頭輕”，城鄉(xiāng)矛盾突出。新型城鎮(zhèn)化提出，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進。具體來講，主要有以下幾個措施。一是完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。預計政府將繼續(xù)增加對農村教育、醫(yī)療、文化的財政投入，健全新型農村社會保障政策體系，逐步提高農民養(yǎng)老、醫(yī)療保險等保障標準。二是提高農業(yè)現(xiàn)代化水平。政府將會通過發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，提高農業(yè)生產的社會化服務水平，并完善農產品流通體系，增強保障糧食安全的水平。三是加強新農村基礎設施建設。加強農村基礎設施和服務網(wǎng)絡建設，固定資產投資會適度向農村傾斜，公共財政對農村基礎設施建設的覆蓋力度會加大。