上世紀(jì)90年代末以來，歐盟歷經(jīng)三次能源改革，通過統(tǒng)一的改革方案和監(jiān)管機構(gòu)，打破壟斷、促進(jìn)競爭，實施網(wǎng)運分離，形成“X+1+X”產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)公平開放，以及上游供應(yīng)和下游銷售環(huán)節(jié)充分競爭。在此基礎(chǔ)上，對天然氣管網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)一價格監(jiān)管，建立了“管住中間、放開兩頭”的定價機制，有力保障了歐盟燃?xì)夤⿷?yīng)，歐盟經(jīng)驗值得借鑒。
全世界幾乎所有工業(yè)化國家都曾面臨過以煤為主的燃料結(jié)構(gòu)導(dǎo)致嚴(yán)重空氣污染問題，國際經(jīng)驗表明，提高天然氣消費比重是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、擺脫大氣污染的有效途徑。西氣東輸全線通氣十年來，我國城市燃?xì)膺~入天然氣時代，從單純居民生活用氣向居民、工商業(yè)、發(fā)電、交通運輸、分布式能源等多領(lǐng)域發(fā)展，對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境質(zhì)量、提高城鎮(zhèn)居民生活水平發(fā)揮了重要作用。但近幾年國際天然氣價格不斷走高，我國天然氣對外依存度與日俱增，加上定價機制不夠順暢，價格問題已成為產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)調(diào)發(fā)展、天然氣普及利用的重要瓶頸。
與我國資源條件和產(chǎn)業(yè)體制類似的歐盟，在借鑒英美天然氣改革模式基礎(chǔ)上，歷時十多年，通過三次能源改革，打破壟斷，促進(jìn)競爭，形成了一套較為成熟的天然氣定價機制，在天然氣90%依賴進(jìn)口的條件下，較好地滿足了歐盟經(jīng)濟發(fā)展對于天然氣的需求，也使得終端用戶享受到價格合理的天然氣能源，其經(jīng)驗和做法值得借鑒。
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歐盟天然氣消費90%依賴進(jìn)口，是全球最大的天然氣進(jìn)口方。改革前，大型燃?xì)馄髽I(yè)縱向一體化壟斷經(jīng)營，效率低下，各國之間市場分割嚴(yán)重，天然氣供應(yīng)經(jīng)常處于緊張狀態(tài)。上世紀(jì)90年代以后，歐盟學(xué)習(xí)英美經(jīng)驗，推行能源改革，其主要措施有：
頒布統(tǒng)一法案推進(jìn)改革，促進(jìn)歐盟統(tǒng)一大市場的形成。在改革準(zhǔn)備期，以1988年通過的“內(nèi)部能源市場法案”和1994年要求開放勘探和開發(fā)領(lǐng)域的指令為標(biāo)志，歐盟已經(jīng)明確了“X+1+X”的產(chǎn)業(yè)鏈改革目標(biāo)，即：上游氣源市場和下游終端銷售市場實行多家主體自由競爭，中游輸配管網(wǎng)保持自然壟斷，實施第三方氣源的無歧視公平接入。
第一次能源改革以歐盟1998年發(fā)布指令要求建立歐洲天然氣市場共同規(guī)則為標(biāo)志，核心是推進(jìn)天然氣管網(wǎng)過境時的第三方準(zhǔn)入，促進(jìn)價格透明化。要求基礎(chǔ)設(shè)施在能力有剩余的條件下，允許第三方協(xié)商使用，但當(dāng)時的法、德兩國對此表示強烈反對。
第二次能源改革以歐盟2003年發(fā)布第二個天然氣指令和2005年發(fā)布1775/2005法令為標(biāo)志，要求所有成員國都建立能源監(jiān)管機構(gòu)，對縱向一體化的壟斷能源企業(yè)實行強制拆分，要求基礎(chǔ)設(shè)施實行監(jiān)管準(zhǔn)入計費，計費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)投資/運行成本和適當(dāng)收益率確定。
第三次能源改革以歐盟2009年發(fā)布的第三個天然氣指令為標(biāo)志，要求各國立法增強監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和監(jiān)管權(quán)力，確定價格改革目標(biāo)和時間表；建立獨立系統(tǒng)運營商(ISO)和獨立輸送運營商(ITO)，使天然氣產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)網(wǎng)運分離；推行無歧視的第三方準(zhǔn)入，開放管網(wǎng)投資和運營權(quán)。由此，歐盟終端燃?xì)馐袌龀醪叫纬伞＠�，原來垂直一體化經(jīng)營的法國燃?xì)饧瘓F(tuán)(GDF)經(jīng)過改革后，現(xiàn)已形成以法國燃?xì)馓K伊士集團(tuán)(GDF Suez)為母公司，以GRTgaz(輸氣公司)、GrDF(配氣公司)、Storagy(儲氣公司)、elengy(LNG接收站)等獨立法人的子公司。歐盟通過三次改革，實現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通和歐盟統(tǒng)一大市場的形成，供應(yīng)能力和安全水平顯著提高，氣價保持穩(wěn)定，市場有序競爭，改革取得成功。
改革的核心是打破壟斷，促進(jìn)競爭。改革前，歐洲燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)高度縱向一體化，為打破壟斷，歐盟各國采用了全面結(jié)構(gòu)分拆或建立ISO的做法。前者要求自然壟斷特征的管網(wǎng)運輸公司和競爭性的燃?xì)馍a(chǎn)和銷售公司在組織和會計上分立，后者允許壟斷企業(yè)保留管網(wǎng)系統(tǒng)所有權(quán)，但管網(wǎng)系統(tǒng)交由獨立運營商管理。燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈分拆遵循“財務(wù)獨立-業(yè)務(wù)獨立-組織獨立”路徑，最終形成各環(huán)節(jié)相互獨立、彼此競爭合作的格局。結(jié)構(gòu)分拆增加了用戶選擇權(quán)，提高了管道服務(wù)質(zhì)量，推動了燃?xì)舛▋r機制市場化，改革后多個供應(yīng)商、銷售商與用戶談判博弈，燃?xì)鈨r格由市場決定，價格更趨合理。管網(wǎng)獨立后，歐盟對管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)實施了各類資本的開放投資。例如，法國的天然氣管網(wǎng)投資中，法國政府占比36.7%，銀行等金融機構(gòu)占比39.5%，私人投資占比10.7%，員工持股、保險公司等其他投資占比約14%。歐盟近幾年能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通進(jìn)展很快，與其投資開放有很大關(guān)系。
輸配管網(wǎng)公平開放普遍服務(wù)。管網(wǎng)開放對于公平接入和燃?xì)馐袌龌母镏陵P(guān)重要。歐盟第三次改革的重點就是輸送管網(wǎng)拆分、建立監(jiān)管框架、提高管網(wǎng)準(zhǔn)入。輸配氣公司必須對任何第三方實行公開義務(wù)接入(TPA)，不能拒絕任何客戶，也不能與母公司發(fā)生關(guān)聯(lián)交易。
建立統(tǒng)一、獨立的監(jiān)管機構(gòu)。歐盟實行兩級監(jiān)管體制：各國監(jiān)管機構(gòu)和歐盟統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)(ACER)。前者的責(zé)任是制定調(diào)整管輸稅率，批準(zhǔn)投資計劃和審計周期；對違反監(jiān)管規(guī)則的企業(yè)進(jìn)行處罰。ACER的職責(zé)為制定歐盟燃?xì)鈨r格改革的框架和指導(dǎo)原則，推動跨國天然氣市場體系建設(shè)，推進(jìn)各國合作。
形成系統(tǒng)科學(xué)的輸配氣定價規(guī)則
通過改革后，歐盟逐漸形成系統(tǒng)科學(xué)的輸配氣定價規(guī)則。
首先，市場格局清晰，終端價格構(gòu)成合理。改革后，歐盟上游氣源市場和下游消費市場均實現(xiàn)了自由競爭，中游輸氣、配氣、儲氣和LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施市場則受到嚴(yán)格監(jiān)管，形成了“X+1+X”型市場結(jié)構(gòu)和“放開兩頭，管住中間”的定價模式。在終端價格構(gòu)成中，因歐盟天然氣絕大部分來自于進(jìn)口，故氣源成本占去了近五成，配氣成本高于輸氣成本。例如，在法國居民消費氣價中，供應(yīng)成本占45%，輸氣成本占6%，存儲成本占5%，配氣成本占19%，市場營銷成本占9%；其他(含稅收等)占16%。從價格水平看，大工業(yè)用戶通常低于商業(yè)用戶，民用氣價格最高。法國、希臘、意大利居民燃?xì)馐蹆r較工業(yè)都高出50%以上。
其次，根據(jù)“合理利潤”原則制定燃?xì)夤茌攦r格。在計算燃?xì)廨斉涑杀緯r，除了規(guī)定運營支出和投資成本的具體細(xì)目，為鼓勵管網(wǎng)建設(shè)，還設(shè)定了管輸企業(yè)的合理資本回報率。根據(jù)各燃?xì)馄髽I(yè)報送的輸配氣量，就可以核算出骨干網(wǎng)和支線網(wǎng)的配氣費用。
再次，靈活調(diào)整燃?xì)廨斉鋬r格。歐盟要求輸配氣價格每四年制定一次，根據(jù)運營支出、資本成本和輸配氣量核算。每兩年微調(diào)一次，根據(jù)物價水平、燃?xì)夤芫W(wǎng)輸配的技術(shù)經(jīng)濟效率、全社會收入均等原則進(jìn)行調(diào)整。
最后，建立了科學(xué)系統(tǒng)的價格監(jiān)管體系。歐盟和各國能源監(jiān)管機構(gòu)具體負(fù)責(zé)燃?xì)鈨r格改革，一是制定了明確的成本和價格核算方法；二是建立了統(tǒng)一的輸配量計量規(guī)則，要求統(tǒng)一使用“輸入/輸出”方法；三是形成了科學(xué)的價格調(diào)整機制，綜合通貨膨脹、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、鼓勵管網(wǎng)投資等因素對價格進(jìn)行定期調(diào)整；四是建立了全面透明的信息披露制度。
歐盟燃?xì)飧母锏膯⑹九c經(jīng)驗
歐盟燃?xì)飧母锘緦崿F(xiàn)了市場化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保障消費者利益的三重目標(biāo)，其成功經(jīng)驗具有積極的啟示意義。
一是打破壟斷、促進(jìn)競爭是理順天然氣價格機制的前提條件。歐盟天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)構(gòu)拆分，促進(jìn)了燃?xì)夤⿷?yīng)和服務(wù)的競爭。目前，我國天然氣行業(yè)大型企業(yè)縱向一體化嚴(yán)重，覆蓋了勘探、開采、凈化、運輸、批發(fā)、乃至城市配氣等環(huán)節(jié)，競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)捆綁經(jīng)營，其他企業(yè)進(jìn)入的空間很小，供應(yīng)不足，價格扭曲，成本高企，效率偏低。對產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場化改革，打破壟斷，促進(jìn)競爭，應(yīng)作為我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向。
二是建立統(tǒng)一的市場體系是理順價格機制的基礎(chǔ)條件。歐盟的關(guān)鍵經(jīng)驗，是打破各成員國之間的市場分割和跨區(qū)域資源配置障礙，鼓勵各國天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和自由貿(mào)易。我國可借鑒相關(guān)做法，打破行業(yè)壟斷和市場分割，加強省際、城際管網(wǎng)的互聯(lián)互通和統(tǒng)一市場體系建設(shè)，促進(jìn)公平競爭，為天然氣資源的優(yōu)化配置和普及應(yīng)用創(chuàng)造條件。
三是實施網(wǎng)運分開、管網(wǎng)開放是產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。歐盟以管網(wǎng)的第三方準(zhǔn)入作為改革突破口，實行“廠網(wǎng)分離”“網(wǎng)銷分離”“輸配分離”“儲運分離”，在競爭和監(jiān)管中實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國“三桶油”壟斷經(jīng)營體制是燃?xì)夤┬杳芎蛢r格扭曲的癥結(jié)所在。將管道運輸與燃?xì)怃N售業(yè)務(wù)相分離，實現(xiàn)管網(wǎng)獨立并公平開放，是協(xié)調(diào)上下游利益關(guān)系，推動天然氣行業(yè)健康發(fā)展的必行之舉。
四是輸、配氣定價和調(diào)價機制是燃?xì)舛▋r制度的核心。歐盟監(jiān)管機構(gòu)主要對天然氣輸氣和配送價格進(jìn)行監(jiān)管，并制定了輸、配氣定價的公式、規(guī)則和調(diào)價機制。我國目前尚未對輸、配環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管，相關(guān)價格政策處于空白。價格主管部門應(yīng)加強對油氣企業(yè)的成本監(jiān)管，盡快核定輸、配氣價，并建立相應(yīng)的價格調(diào)整機制。
五是統(tǒng)一的監(jiān)管體系是公平競爭、合理定價的重要手段。獨立的監(jiān)管機構(gòu)和統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則是歐盟燃?xì)飧母锍晒Φ年P(guān)鍵。我國天然氣價格實行中央與地方分段管理，天然氣市場尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系和監(jiān)管法規(guī)，政出多門，無法可依，監(jiān)管缺位與越位并存，效率不高，產(chǎn)業(yè)鏈條價格傳導(dǎo)不順，導(dǎo)致價格扭曲和發(fā)展不協(xié)調(diào)。
六是加快天然氣交易市場和儲氣設(shè)施建設(shè)對于理順價格機制必不可少。歐盟既建立了上游多元化的供氣市場，也促進(jìn)了儲氣設(shè)施建設(shè)，對調(diào)解供需平衡、防止金融沖擊起到了重要作用。我國應(yīng)放開上游氣源進(jìn)口和開采，鼓勵天然氣自由貿(mào)易，鼓勵社會資本投資建設(shè)儲氣設(shè)施和LNG接收站，促進(jìn)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放，這有利于穩(wěn)定國內(nèi)市場價格，降低燃?xì)獬杀�，大大提高我國天然氣供�?yīng)和保障能力。(作者單位：中國國際經(jīng)濟交流中心、發(fā)改委能源研究所、發(fā)改委價格監(jiān)測中心)
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專家：我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革方向是產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌?/TD> |
從歷次能源價格改革的效果看，如果不對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行改革，就只能演變?yōu)閷腋膶覞q的調(diào)價運動，這是與改革初衷相悖之舉。因此，對產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場化改革，打破壟斷，促進(jìn)競爭，應(yīng)作為我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向，也應(yīng)成為理順天然氣價格機制的前提。建議借鑒歐洲經(jīng)驗，深入推進(jìn)天然氣市場化改革，形成“X+1+X”的市場結(jié)構(gòu)，建立“管住中間，放開兩頭”的定價模式。
首先，區(qū)分天然氣產(chǎn)業(yè)自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，實施網(wǎng)運分開，實現(xiàn)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營向第三方公平開放。
區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)確定改革思路。天然氣輸氣、城市配氣等業(yè)務(wù)具有自然壟斷性，政府應(yīng)該加強監(jiān)管；天然氣進(jìn)口、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)以及燃?xì)庠O(shè)備生產(chǎn)業(yè)務(wù)等屬于競爭性業(yè)務(wù)，政府應(yīng)放松準(zhǔn)入管制。尤其要逐步消除特別許可證制度，規(guī)范注冊制度和申報制度，允許非國有資本進(jìn)入，由多家、多種所有制企業(yè)共同參與競爭，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
對天然氣生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分拆，實施網(wǎng)運分開。將天然氣產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)與管輸環(huán)節(jié)進(jìn)行縱向分離，開放市場。打破天然氣生產(chǎn)、輸送、銷售垂直一體化壟斷格局，將管道公司獨立，允許多家企業(yè)和金融機構(gòu)等參股，多種所有制混合經(jīng)營，加大對輸氣管線的投資建設(shè)；逐步放開天然氣的生產(chǎn)、進(jìn)口和銷售業(yè)務(wù)，由多家企業(yè)經(jīng)營，形成上游和下游市場自由競爭的局面。
實施儲氣、LNG接收站、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運營向第三方準(zhǔn)入公平開放。出臺優(yōu)惠政策，鼓勵社會資本、城市燃?xì)馄髽I(yè)投資建設(shè)城市天然氣儲氣設(shè)施和LNG接收站建設(shè)，引入市場機制，在用氣高峰期允許儲備氣源參照市場化價格銷售。開放城市管網(wǎng)投資、建設(shè)市場，鼓勵多方投資者介入，逐步建立起以市場化融資為主，政策性金融機構(gòu)融資、財政撥款和國際融資共存的多元化融資渠道。實現(xiàn)管網(wǎng)“第三方準(zhǔn)入”，要求天然氣管網(wǎng)運輸企業(yè)向包括它自己在內(nèi)的所有托運人開放管道運輸業(yè)務(wù)，依據(jù)一定的條件代表第三方運輸天然氣，所有的燃?xì)夤⿷?yīng)商都有權(quán)平等使用高壓燃?xì)夤艿篮偷蛪喝細(xì)夤芫W(wǎng)。
其次，協(xié)同推進(jìn)上下游市場開放，增加氣源，保障供應(yīng)，完善天然氣市場體系。
打破上游勘探、生產(chǎn)領(lǐng)域高度壟斷。開放上游市場，在嚴(yán)格市場準(zhǔn)入的條件下，對于未登記區(qū)塊，通過公開招標(biāo)發(fā)放許可證等方式鼓勵民間資本和外資進(jìn)入上游市場。還可通過減免關(guān)稅等措施鼓勵LNG和管道天然氣的進(jìn)口，擴大供應(yīng)渠道，刺激上游市場競爭。必要時可對中石油等公司進(jìn)行拆分，讓其一部分分公司成為獨立的投資主體多元化公司。
允許下游城市燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)口LNG，直接向煤制氣、煤層氣及頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)購買氣源。允許城市燃?xì)馄髽I(yè)投資建設(shè)LNG接收站，或要求上游LNG儲氣裝置所有者將部分容量租給城市燃?xì)馄髽I(yè)，讓城市燃?xì)馄髽I(yè)與LNG儲氣企業(yè)自主簽訂合約，加快儲氣裝施容量的有效利用，保障燃?xì)獾墓⿷?yīng)安全。
改革后，我國城市燃?xì)庑袠I(yè)將形成“X+1+X”的市場競爭結(jié)構(gòu)。第一個“X”是指上游市場主體多樣化和氣源多元化�！�1”是指中游輸配系統(tǒng)的唯一性，出于管網(wǎng)的自然壟斷特性考慮，原則上一定區(qū)間只建一套管網(wǎng)系統(tǒng)，但可以由多家主體、多種資本進(jìn)行投資，形成多元投資、混合經(jīng)濟模式進(jìn)行經(jīng)營，加快推進(jìn)各省級、區(qū)域性天然氣管網(wǎng)及配套基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。第二個“X”是指天然氣下游市場零售主體多樣化。
