對(duì)于中國證券市場而言，2014年《證券法》的修改格外引人矚目�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者多方了解到，在全國人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行的數(shù)次閉門討論中，注冊(cè)制問題、證券定義問題仍然是此次修改的重點(diǎn)所在，除此之外，還涉及信息披露制度的完善、投資者保護(hù)制度的完善以及證券監(jiān)管權(quán)限的改革。從目前的情況來看，在一些關(guān)鍵問題上，仍然存在較大的爭議。
分歧 推注冊(cè)制仍存顧慮
4月10日，中國證監(jiān)會(huì)主席肖鋼在博鰲亞洲論壇上表示，IPO注冊(cè)制改革草案年底出臺(tái)。在2014年兩會(huì)期間的記者見面會(huì)上，肖鋼曾表示，證監(jiān)會(huì)2014年的任務(wù)是研究新股發(fā)行注冊(cè)制改革的方案，方案今年可以完成，但注冊(cè)制正式實(shí)施要待《證券法》修改之后。如果2015年《證券法》修改完成，那么注冊(cè)制就能實(shí)施。無論是從法理基礎(chǔ)上還是從監(jiān)管部門的表態(tài)來看，《證券法》的順利修改，都是中國證券市場注冊(cè)制實(shí)施的基本前提。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，在啟動(dòng)《證券法》修改之后，中國證監(jiān)會(huì)上市一部成立了一個(gè)工作小組，起草了較為原始的修改草案，并報(bào)送了全國人大財(cái)經(jīng)委。證券法修改草案由證監(jiān)會(huì)提交全國人大財(cái)經(jīng)委之后，財(cái)經(jīng)委緊鑼密鼓，成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行大刀闊斧的修改，并且多次召開了閉門的專題座談會(huì)。按照原定計(jì)劃，修改后的《證券法》將在今年12月的人大常委會(huì)上進(jìn)行審議。
國務(wù)院有關(guān)部門人士則對(duì)記者表示，按照立法流程，全國人大法工委在完成草案的初步修改之后，將會(huì)向國務(wù)院征求意見。屆時(shí)，國務(wù)院法制辦將向各部委征求意見并集中反饋，全國人大法工委則將在此基礎(chǔ)上再度進(jìn)行修改。
從與會(huì)者透露的情況來看，此次《證券法》修改的一大核心問題，仍然是發(fā)行體制注冊(cè)制改革的問題：如何實(shí)施？證監(jiān)會(huì)和交易所的權(quán)限應(yīng)如何劃分？從目前的情況來看，盡管在是否要實(shí)施注冊(cè)制的問題上已經(jīng)達(dá)成一定程度的共識(shí)，不少學(xué)者和業(yè)內(nèi)專家仍然對(duì)于在一些基礎(chǔ)性制度建設(shè)尚不完善的情況下實(shí)施新股發(fā)行的注冊(cè)制，抱有相當(dāng)程度的疑慮。
中國政法大學(xué)資本市場研究中心主任劉紀(jì)鵬對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，中國證券市場IPO中出現(xiàn)的問題，并不是核準(zhǔn)制本身的問題，香港百年不搞注冊(cè)制，直到今天都是核準(zhǔn)制，他們是形式性的、程序性的核準(zhǔn)，而這種核準(zhǔn)制一到了中國內(nèi)地之后，和行政權(quán)力的結(jié)合之下就走了樣，變成了替股民選美的實(shí)質(zhì)性核準(zhǔn)，導(dǎo)致了只愛審批，不愛監(jiān)管的情況出現(xiàn)。今天遇到這樣的問題，應(yīng)當(dāng)反思核準(zhǔn)制執(zhí)行的問題。
他認(rèn)為，我國目前仍然不具備改注冊(cè)制的條件。美國是以機(jī)構(gòu)投資人為主的市場，有強(qiáng)大的法律制度，法院、證監(jiān)會(huì)、交易所之間的權(quán)限劃分十分清楚，股民起訴上市公司十分簡單，而且美國實(shí)行嚴(yán)格的事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)懲，不存在退不了市的問題，而這些中國都不具備。他建議，現(xiàn)在最好的妥協(xié)方式，就是繞開這個(gè)難點(diǎn)，搞一個(gè)“叫注冊(cè)制的香港核準(zhǔn)制”，即名義上為注冊(cè)制，實(shí)際上是改良后的核準(zhǔn)制模式，更多地借鑒香港模式。
針對(duì)證監(jiān)會(huì)與交易所之間的權(quán)限劃分，另一位參加討論的學(xué)者對(duì)記者表示，從目前的情況來看，注冊(cè)制的實(shí)施很可能一分為二，程序性、形式性的審核將放在證監(jiān)會(huì)，具體上市的批準(zhǔn)將放到交易所。
趨勢 “證券”概念界定料將擴(kuò)大
除了注冊(cè)制的問題外，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從多方了解到，本次《證券法》的修改之中，證券的定義、信息披露制度的完善以及投資者保護(hù)機(jī)制的強(qiáng)化，也將成為極其重要的內(nèi)容。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，在中國證券市場經(jīng)歷了20多年的時(shí)間發(fā)展之后，2005年修訂、2006年正式實(shí)施的《證券法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢的變化，尤其是在近些年來，以P2P、眾籌等為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融日新月異的今天，修法已經(jīng)時(shí)不我待。
記者了解到，在此次《證券法》的修改之中，證券的重新定義，證券監(jiān)管范圍的擴(kuò)大已成為共識(shí)。中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海認(rèn)為，證券的定義范圍應(yīng)當(dāng)廣一些，現(xiàn)在的集資模式、投資模式日新月異，信托、委托理財(cái)、文交所的文化產(chǎn)品等，涉及物權(quán)、債權(quán)、信托權(quán)益等，都是證券投資品種。他認(rèn)為，凡是主張物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信托權(quán)益以及其他各類具有可流轉(zhuǎn)性的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的有價(jià)證券，都應(yīng)當(dāng)視作證券。
劉俊海表示，證券品種的定義，涉及對(duì)于中國證券市場的定位，涉及證券監(jiān)管者——證監(jiān)會(huì)的定位，并涉及《證券法》的定位，在涉及上述三方面的情況下，就決定了證券品種的定義到底是廣，還是窄，或者是取中庸之道。他認(rèn)為，P2P主要功能是融資，符合證券市場本身的核心特征，同時(shí)，它也符合證券監(jiān)管的主要目的——保護(hù)中小投資者。P2P良莠不齊，道德風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)涉及不特定人群，實(shí)際上是一對(duì)多，不屬于私募俱樂部，本質(zhì)上是一種公開發(fā)行，應(yīng)該納入到監(jiān)管的軌道上來。納入監(jiān)管并不意味著要搞審核制，關(guān)鍵是要讓其浮出水面，加大信息披露力度，可以考慮建立注冊(cè)制。
除此之外，此次《證券法》還將突出信息披露以及投資者保護(hù)。有學(xué)者建議，應(yīng)當(dāng)加大信息披露力度，完善信息披露規(guī)則，加大信息披露的公平性、及時(shí)性、易得性、易解性、簡明性。實(shí)際上，自肖鋼上任以來，信息披露的重要性已經(jīng)被多次提及，嚴(yán)厲打擊證券市場的信息披露違規(guī)，已經(jīng)成為了證監(jiān)會(huì)的日常工作之一。
在證監(jiān)會(huì)2014年全國證券期貨監(jiān)管工作會(huì)議上，肖鋼明確表示，要確立以信息披露為中心的監(jiān)管理念。要建立發(fā)行上市、日常監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)銜接的信息披露規(guī)則體系。要根據(jù)日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，充實(shí)和調(diào)整信息披露要求，完善信息披露規(guī)范制定機(jī)制。
另一方面，國務(wù)院辦公廳此前發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》，從健全投資者適當(dāng)性制度等九大方面強(qiáng)化了對(duì)于中小投資者的保護(hù)。參與全國人大財(cái)經(jīng)委閉門討論的專家透露，《證券法》修改也將充分體現(xiàn)對(duì)于投資者尤其是中小投資者保護(hù)的內(nèi)容。
革故 重塑證券監(jiān)管體制
證券監(jiān)管體制改革也是此次《證券法》修改涉及的問題之一。專家和學(xué)者建議，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制，統(tǒng)一證券監(jiān)管規(guī)則和思維，強(qiáng)化證券監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)限，建立統(tǒng)一的、互聯(lián)互通的、可供查詢的證券市場信用平臺(tái)。
有學(xué)者建議，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制和監(jiān)管模式，現(xiàn)在看來，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)和比較困難，在這種情況下，應(yīng)當(dāng)先整合監(jiān)管規(guī)則�？陀^上，對(duì)于以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的體制上建立起“多龍治水”的體制，并需要統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則。統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則的前提是統(tǒng)一監(jiān)管思維，發(fā)展與規(guī)范并舉更加注重規(guī)范，效率與公平并舉更加注重公平，誠信與創(chuàng)新并舉更加注重誠信，便捷與安全并舉更加注重安全，這些監(jiān)管思維應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。
另一方面，在證券監(jiān)管和執(zhí)法權(quán)限上，劉俊海表示，證監(jiān)會(huì)目前執(zhí)法權(quán)限偏軟，執(zhí)法手段嚴(yán)重不足，稽查總隊(duì)是一個(gè)事業(yè)單位，其工作人員副處級(jí)以下大都沒有公務(wù)員身份，證券市場確定“寬進(jìn)嚴(yán)管”的監(jiān)管理念之后，“嚴(yán)管”現(xiàn)在依然不夠，應(yīng)當(dāng)取消發(fā)審委，取消強(qiáng)制保薦，保薦人必須承擔(dān)連帶責(zé)任。同時(shí)，證監(jiān)會(huì)本身的定位也需要改變，應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)真正的行政機(jī)關(guān)，明確其行政機(jī)關(guān)身份，充實(shí)執(zhí)法權(quán)限，完善執(zhí)法手段，創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，引進(jìn)行政處罰和解制度。
他還建議，應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一的企業(yè)、個(gè)人信用平臺(tái)，建立資本市場信用信息查詢系統(tǒng)，公眾可免費(fèi)查詢相關(guān)信用信息，該信用信息數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)和工商總局的全國企業(yè)信用信息查詢系統(tǒng)、央行、最高人民法院等各部委數(shù)據(jù)庫實(shí)行互聯(lián)互通，并寫進(jìn)《證券法》，提高整個(gè)市場的失信成本。
“實(shí)際上，在法工委的層面，在《證券法》的修改上并沒有預(yù)設(shè)的想法�！币晃粯I(yè)內(nèi)人士表示，法工委的憂慮是，對(duì)外界透露的信息越多，公眾的議論越多，就會(huì)把注意力從監(jiān)管者轉(zhuǎn)移到立法者身上來，同時(shí)會(huì)引發(fā)證券市場的波動(dòng)，這并不利于《證券法》修改的順利推進(jìn)。
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