發(fā)改委廢止《食鹽專營許可證管理辦法》
4月21日，國家發(fā)改委公告宣布廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，但在中鹽公司和中國鹽業(yè)協(xié)會(huì)看來，這并不意味著食鹽專營的廢除，而僅僅是許可證管理主體的變更。
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| 趙乃育/繪 |
調(diào)整 食鹽專營許可證遭廢止
4月21日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布了《中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)令》(第10號(hào))，宣布，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》和《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》，現(xiàn)決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，自公布之日起執(zhí)行。
中國鹽業(yè)總公司則在當(dāng)天發(fā)表公告稱，2008年，國家鹽業(yè)管理職能由國家發(fā)展改革委調(diào)整到工業(yè)與信息化部，對(duì)食鹽專營許可證的管理相應(yīng)移交。工業(yè)與信息化部已將其食鹽專營許可證的管理權(quán)相繼下放省級(jí)管理。食鹽專營許可證管理主體已經(jīng)發(fā)生變更。在此背景下，應(yīng)工業(yè)與信息化部要求，國家發(fā)展改革委刊發(fā)第10號(hào)令，廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。
公告稱，國家對(duì)食鹽實(shí)行專營管理的依據(jù)是《食鹽專營辦法》，由國務(wù)院發(fā)布，為國家法規(guī)。而《食鹽專營許可證管理辦法》是部門規(guī)章，廢止該辦法并不是廢除食鹽專營。部分媒體將此理解為食鹽專營廢止，實(shí)屬誤讀。
中國鹽業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)天的口徑則與中鹽公司一致，并強(qiáng)調(diào)，廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，并不意味著取消食鹽專營，國務(wù)院發(fā)布的《食鹽專營辦法》繼續(xù)有效，食鹽專營政策目前沒有變化。而在A股市場，由于發(fā)改委的文件帶來的預(yù)期，云南鹽化尾盤漲停，收?qǐng)?bào)于8.86元/股。
“廢止《食鹽專營許可證管理辦法》并不意味著取消食鹽專營專賣，只是在審批這個(gè)環(huán)節(jié)取消了。嚴(yán)格來講，只有將《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》以及《食鹽專營辦法》廢止了之后，才能從根本上廢止食鹽專營制度�！敝袊�(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)理事、武漢大學(xué)競爭法與競爭政策研究中心主任孫晉教授對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，取消食鹽專營涉及的環(huán)節(jié)、部門眾多，現(xiàn)在可能是將審批環(huán)節(jié)作為一個(gè)突破口，帶有改革探路的性質(zhì)。
公開資料顯示，2006年國家發(fā)改委制定《食鹽專營許可證管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》規(guī)定，國家對(duì)食鹽批發(fā)實(shí)行批發(fā)許可證制度。未取得許可證的，不得經(jīng)營食鹽批發(fā)和轉(zhuǎn)(代)批發(fā)業(yè)務(wù)。食鹽生產(chǎn)許可證和食鹽準(zhǔn)運(yùn)證也與此類似。
食鹽業(yè)在我國一直以來都是實(shí)行專營制度，這項(xiàng)制度主要由國務(wù)院1990年發(fā)布的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》以及1996年發(fā)布的《食鹽專營辦法》進(jìn)行規(guī)范與調(diào)整。按照上述文件，國家對(duì)食鹽實(shí)行定點(diǎn)生產(chǎn)制度，對(duì)食鹽的批發(fā)實(shí)行批發(fā)許可證制度。食鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，則由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營。目前，上述兩個(gè)文件依然有效。也就是說，基于上述行政文件，中國在食鹽批發(fā)領(lǐng)域形成了從中國鹽業(yè)總公司到各省級(jí)鹽業(yè)公司的壟斷體制。而在學(xué)術(shù)界，通常將包括煙草、食鹽在內(nèi)的專營制度所形成的壟斷歸為國家壟斷，這是一種合法的壟斷。
“實(shí)行食鹽專營制度的主要目的在于確保食鹽安全和戰(zhàn)略儲(chǔ)備，這一制度本身無可厚非，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中卻產(chǎn)生了巨大偏差，甚至出現(xiàn)鹽業(yè)公司非正�？v向壟斷食鹽市場的不合理現(xiàn)象，使食鹽業(yè)運(yùn)行背離制度的應(yīng)然狀態(tài)�！睂O晉表示，鹽業(yè)公司的壟斷力膨脹，突破了合法界限仍不斷縱向擴(kuò)張，因而產(chǎn)生了種種弊端。集中體現(xiàn)在：鹽業(yè)公司壟斷力突破食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)，對(duì)上游生產(chǎn)領(lǐng)域及下流零售領(lǐng)域也具有控制權(quán)，從具體市場的專營(合法壟斷)擴(kuò)張成為鹽業(yè)產(chǎn)供銷全行業(yè)的壟斷。這種縱向壟斷行為直接導(dǎo)致在確定的市場上，鹽業(yè)公司作為食鹽產(chǎn)品唯一的經(jīng)銷商，對(duì)專營產(chǎn)品具有壟斷定價(jià)的權(quán)利，在欠缺制度約束下，食鹽專營經(jīng)銷商得以壓低生產(chǎn)商的供貨價(jià)格，并憑借壟斷地位盡可能地抬高產(chǎn)品的市場銷售價(jià)格，實(shí)現(xiàn)其壟斷利潤。
漩渦 中鹽公司屢遭“炮轟”
自2009年以來，關(guān)于食鹽“暴利”的爭論始終沒有平息，食鹽管理體制的改革推進(jìn)也極其艱難，而背后的中國鹽業(yè)總公司更是經(jīng)常成為輿論所指責(zé)的對(duì)象：攫取暴利和阻撓食鹽管理體制改革。
來自中國鹽業(yè)總公司官方網(wǎng)站的信息顯示，中國鹽業(yè)總公司(原名中國鹽業(yè)公司)創(chuàng)立于1950年，現(xiàn)為國務(wù)院國資委監(jiān)管的國有大型企業(yè)。截至2011年底，中國鹽業(yè)總公司的總資產(chǎn)規(guī)模發(fā)展到436億元，鹽的產(chǎn)量1462萬噸，世界第二，食鹽供應(yīng)和配送覆蓋國土面積37.85%。擁有全資、控股子公司47家，職工5.5萬余人。
一直以來，對(duì)于中鹽以及各鹽業(yè)公司“暴利”的指責(zé)始終存在。據(jù)媒體報(bào)道，目前，市場上食用鹽的零售價(jià)普遍在2600元/噸，批發(fā)價(jià)為2200元/噸，大型食品廠可以從省鹽業(yè)公司以600至700元/噸的價(jià)格批發(fā)到食用鹽，而小型食品廠則必須在當(dāng)?shù)佧}業(yè)公司拿貨，拿貨價(jià)近1000元/噸。通過專營的食鹽，從車間到了市場終端，價(jià)格提高了近十倍。相比而言，在已經(jīng)放開專營、市場化的兩堿工業(yè)鹽市場，每噸為500至600元。2009年，東方公益法律援助所訴北京鹽業(yè)壟斷暴利，法院對(duì)此案不予受理，后來不了了之。
與此同時(shí)，中鹽公司也屢次遭到“炮轟”，被指阻撓鹽業(yè)管理體制改革。早在2009年，國務(wù)院國資委企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)事陳國衛(wèi)就公開指責(zé)中鹽公司。他說，中國鹽業(yè)專營制度改革應(yīng)該加速推進(jìn)，要破解國企壟斷經(jīng)營，但是中國鹽業(yè)總公司阻撓這場改革。陳國衛(wèi)曾任國家經(jīng)貿(mào)委運(yùn)行局副局長，分管鹽業(yè)。
陳國衛(wèi)稱，在眾多壟斷行業(yè)中，食鹽體制的改革并不復(fù)雜，也是最沒有風(fēng)險(xiǎn)、改革設(shè)計(jì)方案技術(shù)含量最低，但是改革的推進(jìn)遇到了極大阻力。
孫晉則表示，鹽業(yè)公司控制著食鹽生產(chǎn)。生產(chǎn)企業(yè)的效益主要取決于食鹽計(jì)劃，這便等于是鹽業(yè)公司掌握著食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)的“命門”，具體體現(xiàn)在：在制定食鹽計(jì)劃中，鹽業(yè)公司向制鹽企業(yè)索要各種補(bǔ)貼、回扣；在食鹽計(jì)劃執(zhí)行過程中，各地鹽業(yè)公司以運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼、倉儲(chǔ)補(bǔ)貼、回籠貨款獎(jiǎng)勵(lì)、銷售獎(jiǎng)勵(lì)等名目降低了被列為國家指令性價(jià)格的食鹽價(jià)格。
期待 鹽業(yè)“政企不分”亟待破除
隱藏在中國食鹽流通行業(yè)“暴利”的表象背后的，則是長期以來政企不分，鹽業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)和經(jīng)營者混為一體并由此帶來種種問題的致命體制缺陷。
孫晉稱，在國家鹽業(yè)管理職能移交工信部之前，發(fā)改委為國務(wù)院授權(quán)的國家鹽業(yè)行政主管部門，鹽業(yè)管理辦公室是具體辦事機(jī)構(gòu)。但在實(shí)踐中，由于國家發(fā)改委鹽業(yè)辦缺乏相應(yīng)的人員編制和力量配備，鹽業(yè)辦的行業(yè)管理和食鹽分配計(jì)劃在很大程度上要依靠中國鹽業(yè)總公司的協(xié)助，中國鹽業(yè)總公司履行了相當(dāng)一部分政府行政職能。而在地方層次上，絕大多數(shù)省、市、區(qū)實(shí)行政企合一的管理模式，即鹽務(wù)局和鹽業(yè)公司是“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，形成事實(shí)上的“利益共同體”，形成了鹽業(yè)公司參與甚至代行鹽政管理和執(zhí)法的政企不分、以企代政的直接后果。
國家行政學(xué)院教授張春曉此前撰文稱，中國鹽業(yè)體制政企不分，專營權(quán)和監(jiān)管權(quán)合二為一，導(dǎo)致許多地方專營擴(kuò)大化，監(jiān)管弱化。到目前為止，食鹽專營沒有建立與專營政策相適應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。在專營政策執(zhí)行過程中因?yàn)槔�、�?zé)任主體多元化，出現(xiàn)了一系列條塊分割的現(xiàn)象。我國大部分地區(qū)的鹽政管理和經(jīng)營隊(duì)伍是一套機(jī)構(gòu)兩塊牌子，各地鹽務(wù)局是鹽業(yè)管理政策的制定者、鹽政執(zhí)法者、生產(chǎn)企業(yè)的上級(jí)主管，同時(shí)又是鹽產(chǎn)品的經(jīng)營者。
孫晉表示，食鹽專營體制最終需要與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行改革，將食鹽專營體制進(jìn)行必要的改革，分為運(yùn)營和監(jiān)管兩大環(huán)節(jié)，運(yùn)營交給市場，引入市場競爭，政府做好制定好規(guī)則和執(zhí)行好規(guī)則即加強(qiáng)市場監(jiān)管的職責(zé)。
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