從上個(gè)世紀(jì)以來，西方許多發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了建立國有企業(yè)、國企私有化、再國企化等多輪歷史進(jìn)程，目前許多國家形成了政府干預(yù)與自由競爭相結(jié)合的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)，在國有企業(yè)改革和管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對我國進(jìn)一步深化國企改革具有啟示意義。
分類改革 “黃金”控股
許多資本主義國家在私有化過程中，仍然保留了不少國有企業(yè)，除了一些私人不愿意進(jìn)入和帶有公共服務(wù)性質(zhì)的行業(yè)和領(lǐng)域外，在許多自然壟斷行業(yè)、資源壟斷行業(yè)和一般競爭性行業(yè)和領(lǐng)域，國有企業(yè)也廣泛存在。德國、法國、英國等歐洲國家，尤其是人均國民收入居世界前列的北歐國家，國有企業(yè)及國有資本一直占有相當(dāng)?shù)谋戎�。一般在改革之初，這些國家就將國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類，區(qū)分戰(zhàn)略核心企業(yè)和一般競爭性企業(yè)，對不同屬性的企業(yè)區(qū)別對待、分類改革。
中國企業(yè)研究院首席研究員李錦認(rèn)為，當(dāng)前國企分類是國企改革的基礎(chǔ)問題，他認(rèn)為可將我國國企分成三類。一是公益型國企；二是資源壟斷型國企，牽涉到國家戰(zhàn)略安全，例如能源企業(yè)等；三是性質(zhì)上利潤型、形式上經(jīng)營型、運(yùn)營上競爭型的國企。
廣東省社科院國有資產(chǎn)監(jiān)管研究中心主任梁軍認(rèn)為，除了帶有“國有公共機(jī)構(gòu)”性質(zhì)和功能的企業(yè)必須保持國家所有以外，在一般競爭性行業(yè)和領(lǐng)域，帶有“全民所有制企業(yè)”性質(zhì)和功能的國有企業(yè)可以有限度地主動讓出部分市場盈利空間。
國資委研究中心競爭力研究部部長許保利認(rèn)為，政府可以通過“黃金股”對一些戰(zhàn)略核心企業(yè)進(jìn)行控制�！包S金股”在西歐國家非常普遍，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代末英國政府進(jìn)行國有企業(yè)公司改制過程中�！包S金股”不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策，不參與企業(yè)分紅，不承擔(dān)企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)生的一切民事責(zé)任，股份一般為象征性的1%。而擁有“黃金股”最關(guān)鍵的特殊權(quán)利，是“黃金股”的股東即政府掌握著公司一些重大經(jīng)營決策中的“一票否決權(quán)”，以確保國家戰(zhàn)略安全利益和職工利益不受威脅。
分步實(shí)施 先易后難
受訪專家普遍認(rèn)為，下一步國企改革應(yīng)遵循“先易后難、從小到大”的原則，以改革虧損中小型國企為突破口，分步實(shí)施。
從俄羅斯和東歐改革失敗教訓(xùn)看，“民營化”過程不能過于激進(jìn)，由于我國“民營化”配套制度還沒有完全形成，如健全公正的“民營化”監(jiān)督體制、民主透明的“民營化”運(yùn)作機(jī)制等，因此目前的“民營化”應(yīng)該先進(jìn)行增量改革階段，而非大規(guī)模的“存量改革”。
推行混合經(jīng)濟(jì)需要多長時(shí)間？受訪專家建議，下一輪“民營化”可以考慮設(shè)立一個(gè)5年期和7年期的時(shí)間表。在5年之內(nèi)，完成中小國企的民營化和大型國有集團(tuán)母公司的股權(quán)多元化，使國有經(jīng)濟(jì)在工業(yè)中的比重降到30%以下。在10年之內(nèi)，完成大型國有集團(tuán)母公司的國有絕對控股到相對控股甚至參股的過渡。
梁軍認(rèn)為，在此過程中，要進(jìn)一步完善和認(rèn)真執(zhí)行防止趁機(jī)掠奪國有資產(chǎn)的各項(xiàng)法規(guī)制度，在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、搞好產(chǎn)權(quán)登記、完善公司章程、規(guī)范公司治理、強(qiáng)化資產(chǎn)評估、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)管七個(gè)方面加大工作力度。建議強(qiáng)化人民代表大會的外部監(jiān)管職能，國資委在接受政府行政管理的同時(shí)，要主動接受人大的質(zhì)詢和檢查，還應(yīng)建立接受全社會監(jiān)督的正常渠道和機(jī)制，建立開放式、直達(dá)式、一站式的監(jiān)管信息收集、反饋、督辦、彈劾機(jī)制，使全體公民對國資監(jiān)管與運(yùn)營進(jìn)行全方位監(jiān)督。
政企分離 各歸其位
李錦認(rèn)為，當(dāng)前國企改革的一個(gè)核心問題就是有效實(shí)現(xiàn)政企分離，政府對企業(yè)由直接控制改為間接控制，使國企真正進(jìn)入市場。
目前一些人竭力鼓吹全面民營化，顯然是一種浮躁心理。德國國有企業(yè)改革目標(biāo)非常明確，民營化只是手段，其目的在于改變政府與企業(yè)的關(guān)系，并使兩者分離，形成獨(dú)立于政府的經(jīng)理集團(tuán)，并置于眾多股東的有效監(jiān)督之下。德國國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)證明：民營化并不等于將國有資產(chǎn)全部變?yōu)樗接胸?cái)產(chǎn)，它僅是調(diào)整改變國家對企業(yè)的控制方式，使其由直接控制改為間接控制。更重要的是，通過國有企業(yè)的民營化改革，改善和加強(qiáng)了國有企業(yè)的經(jīng)營管理，變過去國有企業(yè)單一化的管理形式為多樣化的管理。
梁軍認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)政府的“分開”和與市場的“結(jié)合”，要特別注意以下兩點(diǎn)。一是政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能的分開，而不是國有資產(chǎn)所有權(quán)與國家及全體人民分開，亦即不能搞全盤私有化或變相的私有化。
二是國企國資市場主體地位的強(qiáng)化，不能以犧牲服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)為成本代價(jià)，所有的改革努力，必須以增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)共同富裕為終極目標(biāo)。
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全球國有資本運(yùn)營典范淡馬錫 |
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成功解決各國國企經(jīng)濟(jì)效益不高和借助壟斷獲得較高利潤但公司治理不好兩大通病 |
| 記者 胡雋欣
陳春園/新加坡報(bào)道 |
在新加坡經(jīng)濟(jì)騰飛歷程中，國有企業(yè)作出了極其重要的貢獻(xiàn)。新加坡國有企業(yè)不但在國民經(jīng)濟(jì)中占有很大比重，而且企業(yè)經(jīng)營管理效率非常高。尤其是作為三大國家資產(chǎn)投資主體的淡馬錫控股公司，在政企關(guān)系制度設(shè)計(jì)、解決政府監(jiān)督管缺位、激發(fā)經(jīng)營者積極性、提高經(jīng)營者素質(zhì)等方面，堪稱全球國有資本運(yùn)營管理典范。
三大機(jī)構(gòu)“合伙打理” 保證國有資產(chǎn)長期優(yōu)質(zhì)回報(bào)
新加坡的國家資產(chǎn)由三大投資主體管理，即新加坡金融管理局(金管局)、新加坡政府投資公司(GIC)以及淡馬錫公司打理。投資主體資金來源不同，投資風(fēng)險(xiǎn)也分為無風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)，形成國有資產(chǎn)保值增值的有效投資配置。為保證長期投資回報(bào)，這些資產(chǎn)都在嚴(yán)格商業(yè)化操作的基礎(chǔ)上進(jìn)行專業(yè)投資。
金管局屬于新加坡法定機(jī)構(gòu)，管理新加坡的官方外匯儲備。作為新加坡的中央銀行，金管局的投資是三大投資主體中最為保守的，主要投資在流動性較強(qiáng)的金融市場工具，例如各國國債等�？鄢浺蛩�，金管局投資的策略就是為了保本，主要起穩(wěn)定作用，高盈利并不是金管局的責(zé)任。
新加坡政府投資公司成立于1981年，官方表述公司管理的資產(chǎn)額超過1000億美元，投資范圍輻射40多個(gè)國家。GIC給自己定位為受“客戶”政府之托管理政府資產(chǎn)的“基金經(jīng)理”，GIC屬于政府擁有，并管理新加坡的資產(chǎn)儲備。
三大投資主體中，淡馬錫控股公司肩負(fù)的主要職責(zé)是管理新加坡的國有企業(yè)，即被稱為與政府有聯(lián)系的“政聯(lián)企業(yè)”。淡馬錫掌控了包括新加坡電信、航空、地鐵、電力等幾乎所有新加坡最重要的大企業(yè)，新加坡財(cái)政部對其擁有100%股權(quán)。淡馬錫管理的資產(chǎn)來自于政府早期的注資，完全通過自身運(yùn)作投資、盈利，向“股東”政府提供回報(bào)。因此，淡馬錫是三大主體中包袱最小、投資風(fēng)險(xiǎn)最高、投資回報(bào)率最高的公司。在上一財(cái)年，新加坡政府從包括淡馬錫和GIC所獲得凈投資回報(bào)貢獻(xiàn)達(dá)76.5億新元，為政府帶來約15%的額外財(cái)政收入。
新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院副教授顧清揚(yáng)認(rèn)為，新加坡的國有資產(chǎn)管理模式是整個(gè)國家資產(chǎn)由三大機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)打理，分別為無風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)配置設(shè)置得非常好，對許多國家有良好借鑒意義。
董事會充當(dāng)“防火墻” 避免政府干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營
據(jù)了解，淡馬錫控股最初的投資組合總值僅為3.54億新元，而在上一財(cái)年末，淡馬錫的投資組合總值達(dá)到2150億新元，自成立以來的股東總回報(bào)率達(dá)到16%，管理經(jīng)驗(yàn)被譽(yù)為全球國有資本運(yùn)營的典范。
對于企業(yè)的監(jiān)管，新加坡以《公司法》為唯一法源。淡馬錫本身及其下屬的政聯(lián)企業(yè)完全遵循私人企業(yè)《公司法》的主要原則進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。其中，淡馬錫董事會充當(dāng)政府和管理層的“防火墻”，降低政府在淡馬錫投資活動中的影響，淡馬錫對政聯(lián)企業(yè)的監(jiān)管也定位為私人企業(yè)的“普通股東”，按照市場化運(yùn)作模式，淡馬錫本身不參與政聯(lián)企業(yè)的決策和運(yùn)營。
淡馬錫董事會人員的任免雖由財(cái)政部長牽頭、各政府部長及專家組成的董事會任命委員會提名，但必須經(jīng)總統(tǒng)同意后才能任免，這在歷屆政府與總統(tǒng)之間安排了制衡機(jī)制，可以防止各屆政府濫用職權(quán)。一旦政府亂發(fā)指令，淡馬錫控股董事會有權(quán)駁回政府指令，只要總統(tǒng)支持淡馬錫管理層的舉措，政府無法免掉現(xiàn)有的董事會成員及管理層。
淡馬錫董事會成員一直維持在10名，大部分都是非執(zhí)行董事，甚至是獨(dú)立董事，在公司里沒有股權(quán)，且都是來自于獨(dú)立私營企業(yè)的商界領(lǐng)袖。
淡馬錫的管理層如何運(yùn)作完全在董事會指導(dǎo)之下，不受政府影響，企業(yè)本身有完全自主的決策權(quán)。管理層則依賴職業(yè)經(jīng)理人的專業(yè)投資實(shí)現(xiàn)股東長期利益最大化，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。而財(cái)政部代表政府作為淡馬錫的唯一大股東，近幾年的慣例一直是只派出一名股東董事在其董事會中。
顧清揚(yáng)說，董事會相當(dāng)于“防火墻”的作用，切斷了政府與管理層之間的關(guān)系，這樣就不會產(chǎn)生政企不分的問題。政府對淡馬錫的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面派出股東董事，通過參與董事會的方式知曉企業(yè)運(yùn)作情況并參加董事會決策和方針制定；另一方面，淡馬錫和財(cái)政部之間也建立協(xié)約機(jī)制，讓政府能夠及時(shí)了解公司績效，并及時(shí)通告政府買賣資產(chǎn)計(jì)劃。
新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院亞洲競爭力研究所所長陳企業(yè)介紹說，淡馬錫董事會下轄執(zhí)行委員會、審計(jì)委員會和領(lǐng)袖培育與薪酬委員會，主席皆由一名獨(dú)立于管理層的非執(zhí)行董事?lián)�，這種權(quán)責(zé)明確的公司管理模式，使得管理層的運(yùn)營更為專業(yè)化，能夠在更加獨(dú)立的環(huán)境下做出投資交易決定。
對政聯(lián)企業(yè)保持“一臂之距” 以激勵代替保護(hù)和救助
新加坡政聯(lián)企業(yè)最初一部分演變于建國初期英軍撤離時(shí)留下的企業(yè)，另一部分則來自于政府為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要發(fā)展起來的一些國有企業(yè)。他們是在《公司法》下注冊的企業(yè)，完全按照私營企業(yè)的模式運(yùn)營，與一般國有企業(yè)負(fù)有多重目標(biāo)、多重任務(wù)不同，新加坡政聯(lián)企業(yè)的唯一目的就是盈利。
淡馬錫控股的重要功能之一就是管理政聯(lián)企業(yè)。淡馬錫作為公司的股東，在這些政聯(lián)公司中推行與其自身管理類似的公司治理制度，提倡董事會獨(dú)立于管理層，獨(dú)立董事比較多，執(zhí)行董事跟董事會盡量分離，淡馬錫本身不參與這些公司的商業(yè)決策或運(yùn)營。
顧清揚(yáng)介紹說，新加坡上市公司公司治理最好的10個(gè)企業(yè)中，政聯(lián)企業(yè)占比約七成。淡馬錫對于政聯(lián)企業(yè)的監(jiān)管，解決了世界上國有企業(yè)運(yùn)營管理的兩大通�。夯蚴墙�(jīng)濟(jì)效益不高，或是借助壟斷獲得較高利潤但是公司治理不好。
顧清揚(yáng)認(rèn)為，淡馬錫放手讓政聯(lián)企業(yè)的商界精英掌舵，能夠完全施展這些專業(yè)人士的活力，而當(dāng)公司出問題的時(shí)，能夠適時(shí)問責(zé)，這是淡馬錫管理政聯(lián)企業(yè)的秘訣所在。新加坡國立大學(xué)李光耀政策研究院教授陳抗認(rèn)為，新加坡政聯(lián)企業(yè)實(shí)行董事會與管理層的分離，公司治理更多依賴不占股權(quán)的獨(dú)立董事，這種治理方式的效果在美國等其他國家并不十分有效，而在新加坡卻很成功，這很大程度上歸功于新加坡法制意識、誠信社會所營造的整體大環(huán)境。
新加坡對政聯(lián)企業(yè)并沒有特殊的優(yōu)惠或保護(hù)政策，并對其有明確的盈利要求和考核指標(biāo)，一旦政聯(lián)企業(yè)不能贏利，或盈利能力變差，政府就會果斷將其賣掉，這種明確的態(tài)度和果斷的做法使新加坡政聯(lián)企業(yè)的盈利動機(jī)很強(qiáng)。此外，新加坡對政聯(lián)企業(yè)建立了嚴(yán)格的退出機(jī)制，激勵這些企業(yè)在市場競爭中取得較高收益，也允許其破產(chǎn)，與一些國家保護(hù)國有企業(yè)的操作是不一樣，新加坡政府對絕不會拿財(cái)政的錢救政聯(lián)企業(yè)。
淡馬錫模式“與時(shí)俱進(jìn)” 始終堅(jiān)持國家利益至上
一切經(jīng)營行為和模式選擇以國家利益為導(dǎo)向，這是淡馬錫國有資產(chǎn)運(yùn)營管理的核心思想。淡馬錫及其相關(guān)的政聯(lián)企業(yè)在不同時(shí)代背景下，對新加坡國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮著截然不同的作用。1985年以前，新加坡大型工業(yè)項(xiàng)目發(fā)展需要大量資金，金融、航運(yùn)、航空等行業(yè)中小企業(yè)無力支撐，市場出現(xiàn)失靈，淡馬錫便主動迎合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要提供資金。
1985年，隨著新加坡大批工業(yè)項(xiàng)目完成和產(chǎn)業(yè)成功升級，淡馬錫逐步從旗下的政聯(lián)企業(yè)完成第一次戰(zhàn)略撤資，把占據(jù)的一些領(lǐng)域退讓給了私人資本和外國資本，促進(jìn)私營企業(yè)的發(fā)展。到2002年，新加坡的市場已經(jīng)基本成熟，私人資本已經(jīng)積累了足夠的體量和能力，淡馬錫作為彌補(bǔ)市場失靈的作用已經(jīng)不是很明顯了，因此淡馬錫完成了從新加坡市場的“戰(zhàn)略撤資”，開始將累積的資本投資到海外，將國內(nèi)的地盤更多讓位給私人企業(yè)。目前，淡馬錫在新加坡的資本僅占總資本的30%，剩余70%皆投資到海外，中國、澳大利亞、新西蘭以及北美、歐洲都是它的重點(diǎn)投資市場。
受訪專家認(rèn)為，國有企業(yè)的行為必須以國家的經(jīng)濟(jì)利益最大化為原則，而不是國有企業(yè)本身的利益最大化。當(dāng)市場失靈時(shí)國有企業(yè)要毫不含糊的進(jìn)入私人企業(yè)難以進(jìn)入的市場，當(dāng)市場完善時(shí)，也要毫不含糊地退出。淡馬錫正是以國家利益最大化為原則，完成了兩次所謂的“國退民進(jìn)”，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)的增值。淡馬錫模式本身就具有動態(tài)性，各國的情況也可能大相徑庭，應(yīng)深入了解背后運(yùn)作的機(jī)理和原則，借鑒其公司治理模式的精髓，而不是照抄照搬其國有資本“進(jìn)”或“退”的做法。
此外，淡馬錫還以更加開明開放的思維和全球化的視角進(jìn)行經(jīng)營管理。例如，淡馬錫聘請?jiān)澜玢y行行長羅伯特？佐利克擔(dān)任董事會成員，董事會中擁有為數(shù)較多的國際知名權(quán)威人士，這給公司治理以專業(yè)化的保障，一旦發(fā)現(xiàn)公司管理層有違規(guī)操作，他們必然會及時(shí)指出，因?yàn)橄鄬τ趫?bào)酬，他們的社會地位和國際地位更值得重視。
淡馬錫非常重視從國際經(jīng)理人市場招聘人才，薪酬標(biāo)準(zhǔn)也完全跟國際市場接軌，這使公司能不斷獲得世界一流的管理團(tuán)隊(duì)和經(jīng)營人才。同時(shí)，經(jīng)營結(jié)果與個(gè)人收入掛鉤，提高了國有企業(yè)經(jīng)營者的積極性。
淡馬錫投資的競爭性行業(yè)企業(yè)很多情況下并不謀求控股地位，而是搭私人股東們的“便車”，借助私人股東的監(jiān)督積極性和監(jiān)督機(jī)制，來降低投資風(fēng)險(xiǎn)，并避免國家不正當(dāng)干預(yù)，這也是淡馬錫獨(dú)到的運(yùn)營方法之一。
