4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議以高票贊成通過了新修訂的環(huán)境保護(hù)法，這是環(huán)保法實(shí)施25年來的首度大修，同時也首次對環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定。值得注意的是，目前符合訴訟資格的公益訴訟主體已經(jīng)從最初方案的一兩家，擴(kuò)大至超過300余家。
對于眾多環(huán)保公益組織而言，上述消息猶如一針“強(qiáng)心劑”。多位業(yè)內(nèi)專家對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，條件成熟后或許會逐步放開個人訴訟，相比公益訴訟去年上億索賠零受理的尷尬，修訂后的環(huán)保法放開了社會組織的訴訟權(quán)，新法實(shí)施后環(huán)保公益訴訟將會迎來一個“井噴期”。
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| 趙乃育/繪 |
開閘 環(huán)保新法為公益訴訟注入“強(qiáng)心劑”
記者獲悉，最終通過的環(huán)保法修訂案第五十八條規(guī)定，公益訴訟的符合條件擴(kuò)大為社會組織“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”，且“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”。
一般而言，法律修改草案經(jīng)全國人大常委會三次審議后表決，而作為25年來首次修改的環(huán)保法則經(jīng)歷四次審議，持續(xù)近三年時間，兩次公開征求意見并數(shù)易其稿。“一波三折的背后，爭論的難點(diǎn)正是公益訴訟主體范圍。”一位業(yè)內(nèi)人士對記者說。記者了解到，此前二審稿中環(huán)境公益訴訟主體為“中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會”，主體過窄引發(fā)爭議。到2013年的三審稿中，公益訴訟的主體從“中華環(huán)保聯(lián)合會”擴(kuò)展到“全國性社會組織”，但眾多草根民間組織被排除在訴訟主體之外，令大眾對環(huán)境公益訴訟主體資格過窄的爭議持續(xù)發(fā)酵。
中華環(huán)保聯(lián)合會權(quán)威人士告訴記者，24日通過的新修訂環(huán)境保護(hù)法，對于包括環(huán)保聯(lián)合會和其他環(huán)保公益組織而言，無疑是一個好消息，這意味著一直無法推動的環(huán)境公益訴訟，將會出現(xiàn)新的高潮。他對記者說，按照慣例，一旦確定要進(jìn)行公益訴訟，會首先確定責(zé)任主體，并且對事件、以及環(huán)境和公民的利益損害進(jìn)行評估，并提出索賠金額，如果勝訴后，被告的污染企業(yè)將會支付相應(yīng)罰款，用來作為環(huán)境修復(fù)和受損害民眾賠償。
他稱，“我們正在追蹤蘭州水污染事件，包括責(zé)任的認(rèn)定和一些證據(jù)搜集�！薄督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，目前協(xié)會正在評估蘭州水污染事件，如果條件成熟，不排除后期會啟動公益訴訟。
“最初方案訴訟主體只有一兩家，按照新修訂的環(huán)保法劃定的范圍，現(xiàn)在基本符合條件將超過300余家�！币晃画h(huán)保專家告訴記者，隨著訴訟主體條件的進(jìn)一步放寬，像蘭州水污染等環(huán)境事件，將會有更多的環(huán)保組織啟動環(huán)境訴訟來維護(hù)公眾權(quán)益，讓企業(yè)為環(huán)境違法行為付出更高額的成本。記者了解到，修訂后的環(huán)保法自2015年1月1日施行，在明確政府責(zé)任、加大對違法排污的懲罰力度、加大信息公開等方面有重要突破。
尷尬 去年公益訴訟索賠額上億零受理
環(huán)境公益訴訟，作為保護(hù)環(huán)境的重要武器，是指為社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度，環(huán)境公益訴訟利益歸屬社會，訴訟成本應(yīng)當(dāng)由社會承擔(dān)。
接受記者采訪的多位業(yè)內(nèi)專家表示，因?yàn)槲覈鴮Νh(huán)境公益訴訟并沒有完備的機(jī)制，像蘭州水污染事件這樣的公益訴訟能否順利實(shí)施，前景并不樂觀。值得注意的是，4月14日5位蘭州居民曾對涉事的蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)公司提起訴訟。但蘭州市中院拒絕了這一起訴狀，理由是“不符合民事訴訟法第55條”。
公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴記者，目前的行政罰款相對較低，對污染企業(yè)根本起不到相應(yīng)的約束作用，環(huán)境公益訴訟卻不一樣，高額的索賠實(shí)際上是給污染企業(yè)一記“猛拳”，大大提高了其污染成本，在美國、日本等國家，這也是保護(hù)環(huán)境的重要方法。
如同“鏡中花”一樣，目前我國環(huán)保公益訴訟在實(shí)踐中，卻遭遇“有法可依”但“有法難依”的窘境。中華環(huán)保聯(lián)合會督查訴訟部部長馬勇在接受記者采訪時坦言，新《民事訴訟法》2013年1月正式實(shí)施后，中華環(huán)保聯(lián)合會依據(jù)該法在去年共開展了8起環(huán)境公益訴訟，法院均以原告主體不適格為由未予立案。
“除了對中石油在吉林松原市的采氣廠非法排污行為6075萬元賠償?shù)拿袷缕鹪V外，我們還啟動了涉及山東濰坊、山西、河南、海南等多個省份污染企業(yè)的公益訴訟，總索償金額達(dá)億元�！瘪R勇告訴記者，相比較行政罰款而言，公益訴訟的金額對環(huán)境污染企業(yè)來說是一筆不小的負(fù)擔(dān)，本來可以在一定程度上起到增加企業(yè)環(huán)境違法成本的目的，但令人感到意外和不解的是，原本對環(huán)境公益訴訟持開放態(tài)度的部分環(huán)保法庭在新《民事訴訟法》出臺后也開始拒絕受理公益訴訟。
令他擔(dān)憂的是，訴訟不順暢，實(shí)際上是對企業(yè)的污染問題的變相縱容，一些環(huán)境污染企業(yè)并沒有真正受到威懾，反而還會變本加厲地繼續(xù)污染環(huán)境�！拔覀冊V訟的海南一家名叫羅牛山種豬育種有限公司的企業(yè)，他們非法排污直接污染了我國紅樹林保護(hù)區(qū)，景象觸目驚心，這樣的環(huán)境違法問題，我們卻只能單靠停產(chǎn)和少額的罰款，一旦監(jiān)管風(fēng)頭過了，企業(yè)很可能再卷土重來，這樣能彌補(bǔ)對環(huán)境的傷害嗎？”他說。
在馬軍在內(nèi)的多位環(huán)保專家看來，由于我國沒有關(guān)于行政公益訴訟的法律規(guī)定，致使許多環(huán)境行政違法現(xiàn)象得不到有效地社會監(jiān)督和法律約束，公民的環(huán)境保護(hù)、維權(quán)意識已經(jīng)喚醒，希望能形成一種自下而上的合力，推動環(huán)保。
展望 公益訴訟迎“井噴”個人訴訟或逐步開放
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時表示，修訂后的環(huán)保法，或成為中國現(xiàn)行法律中最嚴(yán)格的一部專業(yè)領(lǐng)域行政法。特別是在環(huán)境公益訴訟主體方面，先放開社會組織，條件成熟后或許會逐步放開個人訴訟。他認(rèn)為，過去雖然一些環(huán)保組織也會對污染事件提起訴訟，但因?yàn)闊o法可依，所以都沒有得到受理�，F(xiàn)在放開訴訟權(quán)以后，環(huán)保組織的公益訴訟肯定會出現(xiàn)一個“井噴期”。
全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰表示，我國公益訴訟是一項(xiàng)新制度，之所以對環(huán)境公益訴訟主體劃線，實(shí)際上也是借鑒了國際慣例。因?yàn)楣嬖V訟的功能和作用首先是監(jiān)督環(huán)境違法行為，另外還有一定的救濟(jì)功能。同時因?yàn)閷I(yè)性比較強(qiáng)，就要求起訴主體對環(huán)境問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，要有比較好的社會公信力，不牟取經(jīng)濟(jì)利益的社會組織才可以提起公益訴訟。
常紀(jì)文對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說，建立環(huán)境公益訴訟，意味著傳統(tǒng)的政府一家說了算的局面將得到改變，政府不履職、公眾沒辦法的局面將改變。因?yàn)樘崞鸸嬖V訟，就要由法院通過司法監(jiān)督來監(jiān)督政府，也就是說，過去的政府行政力量為所欲為、不執(zhí)行法律、消極怠責(zé)的局面將會改變。
在他看來，修訂后的環(huán)境保護(hù)法對于環(huán)保公益訴訟的規(guī)定具備可操作性，這次沒有把個人納入可提起公益訴訟的主體范圍內(nèi)是合理的，因?yàn)槿绻F(xiàn)階段放開個人可提起公益訴訟的權(quán)利，就會造成訴訟數(shù)量過多，法院受理不過來。另一方面，個人公益訴訟還有舉證困難的問題。一般來說，起訴時，原告需要拿出初步證據(jù)，證明自己受害和受害的程度，但是如果被告予以否認(rèn)或者提出異議，就需要原告拿出監(jiān)測結(jié)果予以反駁。而原告的監(jiān)測結(jié)果因缺乏財(cái)力和技術(shù)的支持，一般很難獲得。
常紀(jì)文說，“環(huán)保組織有專業(yè)能力，也有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，現(xiàn)階段先給予他們起訴權(quán)，對法院的工作量也不會造成太大的壓力�！彼嬖V記者，目前符合修訂后環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定條件的環(huán)保組織，全國只有300多家，待到這些組織開始行使起訴權(quán)，能對地方政府和相關(guān)企業(yè)起到規(guī)范作用，一段時間之后再放開個人公益訴訟權(quán)，是比較穩(wěn)妥有序的。
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