二戰(zhàn)后，國有化運動在一些西方國家風起云涌，英國工黨政府先后兩次掀起國有化浪潮。隨著經(jīng)濟停滯不前，以及國企問題不斷增多，英國開始推動私有化。通過對國有企業(yè)采取先易后難、分段推進的改革步驟，英國對主要國企進行了私有化，激發(fā)了企業(yè)活力，卸下了政府包袱，增加了財政收入。
在改革過程中，英國政府采取多種措施防止國有資產(chǎn)流失，保護中小企業(yè)和投資者利益，注重企業(yè)員工安置，使國企改革順利推進。
先易后難分段 推進國企改革
為治愈二戰(zhàn)創(chuàng)傷，從1945年12月起，英國工黨政府實行國有化政策，到上世紀70年代初，英國國有企業(yè)固定資產(chǎn)占全國總資產(chǎn)的30%，成為這一時期國家經(jīng)濟發(fā)展的支柱。與此同時，國有企業(yè)的問題也逐漸顯現(xiàn)：企業(yè)冗員、效益低下、虧損嚴重，實體經(jīng)濟增長乏力，出現(xiàn)以滯脹為特性的“英國病”。
1979年，撒切爾政府執(zhí)政，為挽救英國經(jīng)濟開啟了私有化大幕，執(zhí)行了有計劃有步驟推行國有企業(yè)私有化的新經(jīng)濟政策，在財政戰(zhàn)略上堅持以貨幣主義為主的緊縮政策，放松政府管制，鼓勵市場競爭，改善投資環(huán)境，積極引進外資。
撒切爾夫人推行“小政府、大社會”模式，首先撤回政府對工商業(yè)的直接干涉，把改革定位為不以政府獲得最大的財政收益為目標，而是通過資產(chǎn)重新分配，讓更多的人成為國有資產(chǎn)所有者。這種目標設置很大程度上減少了國企改革中可能出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失、國有股減持定價等問題。
改革過程中，英國政府遵循“先盈利、再出售”原則，采取了先易后難、分段推進的措施，將私有化目標基本鎖定在盈利狀況較好的國企上，包括英國石油、英國航空、勞斯萊斯和英國鋼鐵等知名品牌。1989年后，英國政府才開始出售帶有自然壟斷性質(zhì)的企業(yè)及處于衰落的老企業(yè)。
在國有股減持過程中，英國政府通過各種措施，如簡化購買手續(xù)、允許分期付款等，鼓勵普通居民尤其是本企業(yè)職工購買股票，最大限度吸收廣大國民參與，從而既增加購買國有股的資金來源，又保證出售時的公平性。
為保證國有資產(chǎn)不被賤賣，英國政府制定了一套完整的體系，主要包括：一、法律和法規(guī)約束。國有股出售之前，在主管不同產(chǎn)業(yè)的政府部門外成立獨立于政府的私有化立法和政策制定委員會，由他們結(jié)合公眾意見制定相關法律法規(guī)，避免人為干擾；二、政府任命一些專業(yè)人士對國有資產(chǎn)進行評估，涵蓋金融、財務、證券管理、法律等各方面人才，專業(yè)人士提交評估報告，爭取國有股賣個好價錢；三、設立國有資產(chǎn)私有化績效審計司，通過嚴格審計防止國有資產(chǎn)流失。
為保證改革順利進行，英國政府還制定了一系列配套措施，比較典型的是特別股權安排、照顧職工和分散小額股東的權益。特別股權安排是指政府保留一部分國有股權暫不出讓，目的在于防止某些行業(yè)或私人企業(yè)利用私有化改造，采取惡意收購或兼并國有企業(yè)的不良做法，同時也制約企業(yè)的管理人員利用私有化改造轉(zhuǎn)公為私，瓜分國有資產(chǎn)。照顧職工和分散小額股東權益，重點在于合理確定職工持股購股方案，一般讓本企業(yè)職工持有本企業(yè)總股份的10%左右。
改革激發(fā)企業(yè)活力 負面影響不容忽視
撒切爾執(zhí)政期間，政府共出售或私有化了50家國有企業(yè)，其中包括數(shù)十家電力和水利企業(yè)，為政府財政籌集資金超過500億英鎊。由于制度設計較完備，執(zhí)行有力，從1979年到1989年，英國企業(yè)私有化進程順利，企業(yè)活力被有效激活，大多數(shù)改制國企在上市后表現(xiàn)較好，英國成年人持股比重從7%上升至25%。
1979年英國政府推行的私有化，掀起了西方政府管理國企的一場革命。英國采取業(yè)務出售、管理層和員工收購、授予特許權、股票上市等手段，使企業(yè)以一種清新、透明的方式開始經(jīng)營，外部投資者能夠清楚了解企業(yè)的經(jīng)營狀況。改革之后，企業(yè)活力大增，英國政府不僅通過股份制得到了660億英鎊的收入，而且每年可從這些企業(yè)中得到33億英鎊的稅收。
但私有化的負面效果也不容忽視，包括公共服務建設投入減少、物價持續(xù)上漲、企業(yè)大幅裁員、政府財政轉(zhuǎn)移支付增加等。例如，英國鐵路公司私有化導致政府對該行業(yè)的年度財政轉(zhuǎn)移支付，從上世紀80年代后期的10億英鎊左右，提高到2006-2007財年的60億英鎊，而私營鐵路公司也將運營成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，使得火車票價逐年上漲。政府對煤炭行業(yè)的私有化導致1985年煤炭工人大罷工，此后10年間，煤炭行業(yè)失業(yè)人員增加了20多萬。私有化以來，英國電信集團裁員人數(shù)也超過10萬。
注重安撫職工 避免各方抵制
英國私有化進程一直在持續(xù)，2010年以來，英國政府主導了新一輪的私有化浪潮。為確保改革順利推進，英國政府的私有化方案更注重完整性、長期性和安撫性，有效地避免了員工與雇主、員工與政府之間的沖突。以英國皇家郵政改革的例子最為典型。
2013年10月，英國皇家郵政集團登陸倫敦證交所，上市首日即受熱捧，收盤時股價大幅上漲38%，成功募集資金約17億英鎊，成為年度歐洲地區(qū)規(guī)模最大IPO事件，同時也是過去十多年來英國最大國有企業(yè)私有化案例。
根據(jù)英國政府和皇家郵政集團的計劃，皇家郵政集團10%的股票無償派發(fā)給該集團員工，平均每人將獲725股。若以發(fā)行價計算，每名員工所持股票價值約為2392.5英鎊。同時規(guī)定，員工需持有股票3年之后才能出售，持股5年之后再出售可免征所得稅。
由于政府在補償計劃上相對慷慨，且從宣布上市計劃至今皇家郵政并未進行大規(guī)模裁員，該私有化計劃獲得內(nèi)外部較高比例認可。數(shù)據(jù)顯示，僅不到0.5%的員工拒絕接受郵政集團的無償送股，換言之，支持此次私有化的員工比例接近100%。
盡管英國通信工人工會一直以來反對并批評政府此次私有化計劃，并有皇家郵政員工在集團上市首日還聚集在倫敦證交所門前抗議，但總體而言，科學合理的上市設計、人性化的員工補償與持股激勵計劃，使皇家郵政上市成為一樁皆大歡喜的交易，也為英國政府下一步私有化奠定了基礎。
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法國：分類管理 合同約束 明確責任 |
| 記者 李明
陳春園 林超/巴黎 北京報道 |
在法國國企業(yè)改革進程中，政府在明確國家職能的前提下，通過劃分戰(zhàn)略核心部門和競爭性行業(yè)，對國有企業(yè)實行分類管理，并以合同化的方式約束政府與企業(yè)間的責任和義務，使經(jīng)營和監(jiān)督分開運行，既確保了國家對關鍵性國有企業(yè)的控制力，又保證競爭性國有企業(yè)擁有充分的經(jīng)營自主權。
明確國家職能 建立制度框架
法國電力集團是法國“電老大”，2005年實現(xiàn)整體掛牌上市，從國有獨資企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲铱毓傻墓煞葜乒�。法電集團改制是法國國有企業(yè)改革的一個范例。
法電集團成立于1946年，是歐洲最大的能源公司和全球最大的核電運營企業(yè)，業(yè)務范圍涵蓋電力行業(yè)上下游各環(huán)節(jié)，以及天然氣和能源貿(mào)易及服務領域。
隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，歐盟分別于1996年和2004年發(fā)布指令，確定開放電力市場和引入競爭機制。從2000年起，法國政府用了5年時間準備，為法電集團等公用事業(yè)領域國有企業(yè)改革建立法律和制度框架，然后才實施改制。2002年7月，法國總理拉法蘭在新政府《施政綱領》中明確將法電集團等國企改制上市。2003年2月，法國經(jīng)濟、財政和工業(yè)部的專家組呈交了一份《關于國家股東和國有企業(yè)的治理》的報告。當年7月，法國政府向議會呈交了一份《關于國有企業(yè)的管理》的專家調(diào)查報告。這兩份報告對法國政府的職能與國企管理進行了反思，提出包括建立國家參股局、公共服務使命合同化、國企改制上市等一系列改革措施，明確了法國國企改革的原則和制度框架。
在此基礎上，2004年11月，法國政府組成了一個包括政界、工業(yè)界和學界代表組成的專家委員會，制訂了法電集團改制后的發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)營模式，分析了資本開放的條件與時機。改制上市方案經(jīng)議會批準后，2005年10月，法國政府與法電集團簽署公共服務合同，確定國家為電力系統(tǒng)的管理方，法電集團為電力系統(tǒng)的主要經(jīng)營方。
由此可以看出，法國在國企改制之前，先從明確國家職能入手，把政府的公共行政管理職能與國家所有權職能分開，在公共財政體系下建立起統(tǒng)一的國家股東機構——國家參股局。國家參股局向國家參股的企業(yè)委派一至三名代表，出席股東大會，與股東建立對話機制，參與企業(yè)決策。
分類管理 合同約束
為法國國企改革定調(diào)的兩份報告《關于國家股東和國有企業(yè)的治理》和《關于國有企業(yè)的管理》指出，國企本質(zhì)仍是企業(yè)，必須有競爭力，國企管理模式需要適應歐盟要求開放市場的新要求以及全球化的新趨勢；國家要切實履行股東職責，但需避免濫用權力。
2005年德維爾潘出任法國總理后，延續(xù)了前任總理拉法蘭有關國企改革的思路，提出了行政和公共服務部門改革計劃，將法國公共服務對象分成三大類：第一類是不能僅用商業(yè)原則考量的部門，繼續(xù)由國家全權管理，包括公共衛(wèi)生、教育、印刷、鑄幣、基礎設施等；第二類是屬于商業(yè)活動范圍但涉及國家戰(zhàn)略利益的部門，繼續(xù)由國家控制，包括核電、航天航空、國防軍工以及郵政等；第三類是可以同私營企業(yè)競爭的部門，開放資本，允許企業(yè)尋找回報高的項目，如能源、交通運輸?shù)取?BR> 對于公益性和壟斷性的國有企業(yè)，法國采取的是國家獨資或國家控股的方式，從價格、投資、分配等方面實行嚴格的控制，管理比較嚴格。對于競爭性行業(yè)，法國采取的是國家參股的方式，甚至是出售等退出方式，這類企業(yè)大多是競爭性的國有工業(yè)企業(yè)，政府基本上不采取直接行政控制，也不干預企業(yè)的日常經(jīng)營活動，只是通過國家所擁有的股份權，來影響企業(yè)的重大戰(zhàn)略決策。
目前，法國政府共向71家企業(yè)參股，其中港口、機場等交通基礎設施管理企業(yè)24家，航空航天和國防軍工企業(yè)10家。國家參股企業(yè)2012年實現(xiàn)營業(yè)收入1450億歐元，其中能源行業(yè)3家企業(yè)的營業(yè)收入比重約占整體參股企業(yè)的40%，航空航天和國防軍工企業(yè)約占19%，公共交通和服務業(yè)各占14%。
在行政和公共服務部門改革中，法國采取了或者通過立法方式明確國家部分職能，或者國家與企業(yè)簽訂公共服務合同的形式，來規(guī)范和加強特殊行業(yè)與特殊企業(yè)的公共服務職責，并確保企業(yè)的競爭力和公共服務事業(yè)內(nèi)容的透明度。而嚴格遵守合同，成為公共服務參與者的行為準則。
法國對國有企業(yè)并不強調(diào)政企之間的完全分開，而是既要保證企業(yè)的經(jīng)營自主權，又要采取適當?shù)慕?jīng)濟杠桿手段，切實行使國家所擁有的控股權。
經(jīng)營監(jiān)督分離 避免利益沖突
《關于國家股東和國有企業(yè)的治理》報告認為，在向競爭性市場漸進開放和對私有資本投資開放的背景下，公共服務可以由非政府機構管理，在保證服務合同經(jīng)濟性和透明性的條件下，可授權企業(yè)完成，同時要建立跟蹤機制以保證公共服務效率。
在法電集團改制過程中，法國成立了由財政部牽頭的多部委跟蹤委員會，對法電集團的合同執(zhí)行情況實施后續(xù)跟蹤。跟蹤委員會與法電集團每三年編制一次合同執(zhí)行總結(jié)報告，并呈交議會審批。
為加強透明度，法國政府強調(diào)，企業(yè)或相應的經(jīng)濟實體的全部或部分經(jīng)營活動應與公共服務活動區(qū)分，以避免收益轉(zhuǎn)移，并確保行業(yè)競爭合法性，確保公共服務參與者在嚴格遵守合同的基礎上具備競爭力。
與此同時，法國將國家所有權機構和監(jiān)察機構分離，經(jīng)營權由國家參股局行使，而在法國財政部內(nèi)另外成立了一個與國家參股局平行的監(jiān)督機構——國家監(jiān)督署，負責國有企業(yè)和公共服務機構的監(jiān)察工作。經(jīng)營與監(jiān)督分離可以避免利益沖突，加強公共部門領導人的責任感。
國家監(jiān)察署的任務是向政府通報受監(jiān)察企業(yè)或機構的情況，同時將政府有關經(jīng)濟和財政的具體政策傳達給受監(jiān)察企業(yè)或機構。國家監(jiān)察署既要識別國有企業(yè)和公共機構的主要經(jīng)濟、財政風險，并采取一切防范措施，也要對這些企業(yè)和機構的效率做出評價。近年來，除個別情況外，國家監(jiān)察員已不再介入國企管理。但是在使用公共資金的機構，國家監(jiān)察員對某些重大支出仍有發(fā)言權，并有權對遵守公共采購程序提出要求。
劃分戰(zhàn)略核心部門 確保國家政治經(jīng)濟安全
法國經(jīng)濟國有化程度較高，國企對經(jīng)濟增長發(fā)揮重要作用，但私有制仍然是法國生產(chǎn)資料占有的基本形式，國有經(jīng)濟與私營經(jīng)濟并存，構成了法國“計劃型”混合經(jīng)濟的基礎。
為保證國家戰(zhàn)略利益，法國政府將一些行業(yè)列為“戰(zhàn)略核心”部門，對涉及這些行業(yè)的企業(yè)擁有并購否決權。2005年12月，法國政府不顧歐盟委員會反對，發(fā)布“反公開要約收購”政令，規(guī)定11個行業(yè)為法國經(jīng)濟戰(zhàn)略部門，包括博彩、安全、生物技術、解毒劑生產(chǎn)、通信攔截設備與技術、數(shù)字系統(tǒng)安全、軍民兩用技術、與加密和解密相關產(chǎn)業(yè)、涉及國防安全的技術、軍工、國防部供應商和承包商，法國政府有權否決針對這些行業(yè)企業(yè)的要約收購。
針對一些重要基礎設施建設和其它行業(yè)企業(yè)，法國政府也實施國有化戰(zhàn)略，對一些企業(yè)進行注資，保證這些企業(yè)的控制權不落入外國企業(yè)之手。2008年6月，法國政府宣布持有法國西部圣納澤爾港口9%股權，以換取否決權和對該港口發(fā)展戰(zhàn)略的話語權。
