趙乃育/繪

　　今年鐵路土地綜合開發(fā)被列為鐵路資產(chǎn)經(jīng)營的重中之重。消息人士透露，為盡快支持鐵路土地開發(fā)取得突破，由國家發(fā)改委牽頭起草的鐵路土地綜合開發(fā)方案已獲得國務院同意，最快將于5月底出臺。
　　《經(jīng)濟參考報》記者獨家獲悉，中國鐵路總公司已經(jīng)對18個項目編制了綜合經(jīng)營開發(fā)方案，要求各鐵路局集中技術、人才、資金力量，優(yōu)化重組整合地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)，有條件的可組建地產(chǎn)置業(yè)集團公司；與此同時，將搭建全路性綜合經(jīng)營開發(fā)與區(qū)域性合作平臺，在技術、人才、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。

　　巨額資金缺口嗷嗷待哺

　　隨著鐵路管理體制的重大改革，單一依靠國家投資來推動鐵路建設越來越困難。即將推出的鐵路發(fā)展基金明后年的融資總規(guī)模只有四五千億元，國家財政對鐵路公益運輸?shù)难a償或不足千億。面臨巨額資金缺口，鐵路自身亟須培養(yǎng)“造血”能力。

　　半年時間內，今年的鐵路投資已經(jīng)調整三次。中國鐵路總公司日前召開電視電話會議落實國務院有關決定，一是全年投資總額在7000億元基礎上，增至8000億元以上；二是開工項目由前次44項增至48項基礎上，本次增至64項；三是新論證的項目在條件成熟時，年內也可開工；四是今年新投入運營的線路要達到7000公里以上；五是設備投資額由1200億元增至1430億元以上。
　　這是鐵路在2011年、2012年、2013年連續(xù)三年投資放緩之后，重歸8000億元高點，這也是僅次于2010年8426.52億元的歷史次頂點。業(yè)內人士預測，到年底實際完成額或超過8000億元，今年也有可能成為史上投資最多的一年。
　　截至2013年底，中國鐵路營運里程突破10萬公里，高鐵突破1萬公里。根據(jù)調整后的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年，全國鐵路營業(yè)里程達到12萬公里以上，建設客運專線1.6萬公里以上，規(guī)劃既有線增建二線1.9萬公里，既有線電氣化2.5萬公里。要完成2020年的既定目標，未來幾年鐵路建設投資仍需保持高位。
　　大規(guī)模建設給鐵路帶來了資金困難和運營負債兩大難題，截至2013年9月30日，中國鐵路總公司總資產(chǎn)為4.84萬億元，負債3.06萬億元，在建工程1.55萬億元，巨額負債已嚴重拖累鐵路發(fā)展。
　　以中西部為例，“十二五”期間，中西部國家鐵路建設投資1.85萬億元、投產(chǎn)新線2.3萬公里；“十二五”前3年，中西部地區(qū)完成建設投資1.15萬億元、投產(chǎn)新線7000公里，這意味今明兩年中西部地區(qū)鐵路投資需完成7000億元。

　　以地養(yǎng)路破解融資瓶頸

　　“高鐵的開通帶動沿線、站場土地升值，鐵路企業(yè)握有大量土地，理應享有因鐵路帶來的發(fā)展效益。”中國工程院院士王夢恕向《經(jīng)濟參考報》記者表示，鐵路建設和運營在拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、帶動沿線土地、礦產(chǎn)等資源開發(fā)上發(fā)揮重要作用，產(chǎn)生了良好的社會效益，但是鐵路企業(yè)自身經(jīng)濟效益較低，社會效益與企業(yè)效益反差較大。

　　鐵路土地綜合開發(fā)一直被寄予厚望。2013年8月9日，國務院下發(fā)了《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國發(fā)[2013]33號)，提出加大力度盤活鐵路用地資源，允許并鼓勵線路用地及車站的土地綜合開發(fā)利用，明確要求地方政府呀支持鐵路企業(yè)對土地的綜合開發(fā)。
　　鐵路土地綜合開發(fā)就是結合鐵路項目建設，有效利用鐵路上蓋、地下空間及毗鄰的土地進行綜合開發(fā)，提高土地利用效益，帶動沿線經(jīng)濟社會發(fā)展，并以開發(fā)收益補貼鐵路建設和運營。
　　中國鐵路總公司副總經(jīng)理彭開宙表示，土地是稀缺不可再生的資源，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，土地供需矛盾日益突出，資產(chǎn)價值迅速攀升。鐵路擁有大量的土地資源，特別是鐵路快速發(fā)展的過程中，車站周邊及沿線土地大幅增值，蘊藏著巨大商機，還可利用國家支持政策、行業(yè)優(yōu)勢，結合新線建設，進一步拓展土地新增資源。
　　“原來鐵路建設都交給當?shù)厥姓�府了，這個模式是雙輸?shù)�，我修不了鐵路，你的土地也不能增值，現(xiàn)在修軌道的公司都虧本，需要政府補貼，政府沒有那么大力量就靠舉債�！眹�土資源部相關負責人說。
　　這位負責人表示，怎么解決經(jīng)濟上的問題？可參考香港地鐵模式，軌道交通和沿線的土地開發(fā)掛鉤。鐵路的修建，軌道交通的修建會帶來增值效應的外溢，現(xiàn)在外溢的增值容許鐵路公司收回一部分，就形成了良性的循環(huán)。
　　通過土地資產(chǎn)開發(fā)，增加“造血”功能，提高企業(yè)經(jīng)濟效益，以支持鐵路建設和運營，這或許為中國鐵路投融資打開政策空間。以廣州鐵路局為例，廣深鐵路土地所有權總面積約1200萬平，廣深沿線站段所占面積大約400萬平。由于廣深沿線腹地經(jīng)濟較好，沿線部分站點利用率低，開發(fā)空間大，據(jù)宏源證券2013年9月9日的初步估算，認為沿線站段土地增值(靜態(tài)和動態(tài))空間超100億元。
　　國務院33號文件出臺后，地方政府也出臺了相關配套政策。據(jù)記者不完全統(tǒng)計，目前已經(jīng)有廣東、福建、江西、安徽、四川等五個省份明確提出要通過鐵路沿線土地開發(fā)來彌補鐵路建設資金不足。

　　18個項目試水土地綜合開發(fā)

　　土地綜合開發(fā)已被列為今年鐵路資產(chǎn)經(jīng)營的重中之重。彭開宙在資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作會議上要求，今年在土地綜合經(jīng)營開發(fā)方面取得突破性進展。

　　消息人士表示，中鐵總公司去年就把鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā)作為突破口，研究出臺支持鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā)的政策和措施，組織制定了土地綜合經(jīng)營開發(fā)等一系列的制度和辦法，在與鐵路局對接的集成商，初步形成了鐵路局土地綜合經(jīng)營開發(fā)三年規(guī)劃和2014年年度計劃。
　　記者從昆明鐵路局了解到，日前，該局按照鐵路總公司提出的分類推進土地綜合利用開發(fā)、編制滾動規(guī)劃、逐年調整完善的部署和要求，編制了“昆明鐵路局既有土地綜合開發(fā)利用三年規(guī)劃(草案)”，對路局既有土地綜合開發(fā)利用三年規(guī)劃及2014年度計劃實施項目實行了滾動調整修編工作：路局2014年結轉、在建項目計劃調整為6項，2014年擬建項目8項，2015年規(guī)劃研究項目6項，2016年規(guī)劃研究項目4項。
　　昆明鐵路局并于2014年一季度內組織對管內既有、新增鐵路用地重新進行了梳理和摸底調查，對全局可供開發(fā)利用的鐵路地塊重新組織了規(guī)劃與方案細化研究，主要思路是對既有土地資產(chǎn)清查、評估、摸底情況，進行綜合經(jīng)營開發(fā)；對新建鐵路建設項目沿線土地勘察情況，同步規(guī)劃建設商業(yè)設施。比如，昆明鐵路局計劃利用既有米軌蒙自站站場片區(qū)約50畝土地，按照蒙自市城市規(guī)劃進行綜合開發(fā)前期工作；根據(jù)蒙自城市發(fā)展規(guī)劃及建議，結合路局生產(chǎn)生活設施建設需要，開展蒙自準軌客站新征的400畝土地置換米軌雨過鋪—蒙自線路區(qū)間867畝工作。
　　另外，昆明鐵路局的部分站段和非運輸企業(yè)積極利用河口、雨過鋪、鄢棚、個舊、石屏等站閑置的站房、場地和設施，進行租賃、倉儲、旅游開發(fā)和住宅項目的探索。
　　《經(jīng)濟參考報》記者獲悉，中國鐵路總公司層面組織指導鐵路局和項目業(yè)主單位編制了18個新、改(擴)建項目的綜合經(jīng)營開發(fā)方案，推動龍巖站北站房綜合體、海南環(huán)島鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā)、昆明米軌保護與開發(fā)、川黔線尊一段外遷東移工程等一批重點項目前期工作與商業(yè)策劃。

　　未來將建鐵路城鎮(zhèn)綜合體

　　國發(fā)33號文件等對鐵路既有土地和新鮮建設新增土地的綜合經(jīng)營開發(fā)分別提出了明確的支持政策，即，要在國家政策的指引下，分類組織土地綜合經(jīng)營開發(fā)。

　　彭開宙表示，對于新建鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā)，要以支持鐵路建設和持續(xù)運營為依據(jù)，充分運用國家支持政策，以編制土地綜合開發(fā)規(guī)劃、組織投資開發(fā)為主要內容，開展各項工作。
　　第一，抓好土地綜合開發(fā)規(guī)劃編制，確定開發(fā)用地規(guī)模和利用政策。綜合開發(fā)規(guī)劃要以車站及其周邊土地和鐵路沿線土地為主要范圍，其主要內容包括投資規(guī)模、效益分析、開發(fā)時序、土地規(guī)模、土地供應政策等要素。要以新建鐵路項目財務收支平衡為條件，爭取地方在城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地規(guī)模及其利用政策上給予支持，以協(xié)議約定用地規(guī)模和供應方式以及城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等支持條件。
　　第二，運用支持政策，組織鐵路城鎮(zhèn)綜合體投資建設、開發(fā)運營，最大限度地取得土地增值收益和投資開發(fā)收益。
　　“當?shù)卣�府可以和鐵路企業(yè)商量，這個地方是否設一個站，鐵路公司可以策劃，把站和周邊物業(yè)全部綜合起來，我們起了一個名字叫鐵路城鎮(zhèn)綜合體。大家互相之間也沒有多大的競爭，會是良性的�！眹�土資源部一位官員曾在內部會議上表示。
　　據(jù)悉，湖北省已經(jīng)出臺了《關于加強武漢城市圈城際鐵路沿線土地綜合開發(fā)的意見》，按照一站一城模式，規(guī)劃了35個小城鎮(zhèn)，預設通過沿線城鎮(zhèn)土地開發(fā)，推進城鎮(zhèn)化的同時，也彌補運營虧損。
　　第三，鐵路局、項目法人(籌備組)要按照總公司的部署和要求，組織新站區(qū)、沿線資源與市場調查，分析投資與開發(fā)機會，合理選擇開發(fā)項目，開展綜合經(jīng)營開發(fā)規(guī)劃方案編制。
　　今年年初，國家發(fā)改委批準了哈爾濱至佳木斯鐵路可行性研究報告、青島至連云港鐵路可行性研究報告、杭州至黃山鐵路可行性研究報告、哈爾濱至牡丹江鐵路客運專線項目建議書，對這四個項目都要求它們結合沿線城市總體規(guī)劃，推進鐵路客站及周邊用地一體規(guī)劃和綜合開發(fā)。
　　杭黃鐵路公司籌備組綜合部副部長馬紹貴表示，新建杭黃鐵路，在建設開工前期按照“以地養(yǎng)路”、“以地補路”的要求，將沿線開發(fā)規(guī)模分為紅線內開發(fā)用地規(guī)模和紅線外開發(fā)用地規(guī)模，在此基礎上，以各站場為中心、半徑800至1000米范圍內尚未劃撥、出讓的國有土地一級其他適合開發(fā)建設的土地作為開發(fā)備選用地，提出鐵路綜合開發(fā)方案。
　　馬紹貴稱，在沿線和城區(qū)城區(qū)一定數(shù)量的具有商業(yè)價值的用地，與地方政府簽訂協(xié)議，通過土地招拍掛、出讓金返還方式獲得商業(yè)用地，落實用地資源。通過推進鐵路沿線的場站綜合開發(fā)，盤活鐵路沿線土地，尤其是鐵路站點附近的土地資源，爭取以劃撥方式取得大量土地用地資源。
　　彭開宙稱，既有土地綜合經(jīng)營開發(fā)要充分利用授權經(jīng)營、創(chuàng)新節(jié)地技術、適度提高開發(fā)強度等政策，按照市場化、集約化原則，依法合規(guī)組織實施。要充分利用既有線改線、場站千億等機會，組織盤活利用和綜合開發(fā)。對既有零散土地，采取整合置換或收購周邊其他國有建設用地的手段，組織集中開發(fā)。要從土地分布區(qū)委、增值空間，統(tǒng)籌處理保障房建設與商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的關系，提高土地利用價值。
　　中國鐵路總公司要求，各鐵路局要集中技術、人才、資金力量，優(yōu)化重組整合地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)，原則上一個鐵路局僅保留一個地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)，有條件的可組建地產(chǎn)置業(yè)集團公司，鐵路局管轄范圍內涉及多個省份的，可以根據(jù)當?shù)卣�策、資源條件、項目實際情況，分省、自治區(qū)、直轄市設立子(分)公司或項目公司(部)。要結合土地資源開發(fā)和企業(yè)重組整合，形成資源聚集效應和產(chǎn)業(yè)關聯(lián)效應，帶動建筑施工、物業(yè)管理等其他相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟增長點。總公司搭建全路性綜合經(jīng)營開發(fā)與區(qū)域性合作平臺，在技術、人才、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。

　　鐵路土地綜合開發(fā)仍存路障

　　目前，上至中國鐵路總公司下至各地方鐵路局對鐵路土地綜合開發(fā)都是摩拳擦掌、躍躍欲試，然而，在具體項目推進過程中，也面臨著亟待解決的問題。最大的問題是，在開發(fā)利用過程中，劃撥用地用途改變、土地規(guī)劃調整等問題如何解決。

　　業(yè)內人士向《經(jīng)濟參考報》記者表示，國發(fā)33號文件涉及的土地授權經(jīng)營等相關細化辦法尚未頒布，目前土地開發(fā)項目仍然執(zhí)行國家既有土地管理辦法，給開發(fā)工作帶來一定困難。
　　北京交通大學教授趙堅表示，借鑒國外的經(jīng)驗，城際鐵路的建設可以與沿線房地產(chǎn)的開發(fā)結合起來，但是目前我國城際鐵路推行的土地開發(fā)模式尤其是在火車站附近進行高密度開發(fā)將面臨一些挑戰(zhàn)。
　　他指出，土地的管理是歸國土部門來管，城市的建設是歸建設部門來管，建設部門和規(guī)劃部門對城市有一個整體規(guī)劃，城市規(guī)劃若不調整的話，火車站附近要進行高密度的開發(fā)很難進行。另外，按照國土部門的規(guī)定，交通用地不能用于商業(yè)用地，這些政策都要調整。
　　國發(fā)33號文件鼓勵社會資本投資建設鐵路，鼓勵土地綜合利用開發(fā)，但有開發(fā)商表示，雖然看好鐵路市場，也十分有積極性，但是感覺不知從何處下手，并心存擔憂。
　　“軌道交通上面如何市場化，怎么利用市場化的機制修路、修站點，這是我們企業(yè)在想的。我們準備積極參與這個事，但這不是我說參與就讓我參與的，我要修條路都不知道找誰批。”某國內排名前四位的著名房企負責人表示，有一種輿論認為，企業(yè)在這種事里應該往后站，不應該往前站，尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，往前一站就被認為要在里面謀取私利。
　　消息人士透露，國務院已經(jīng)同意了發(fā)改委牽頭制定的鐵路土地綜合開發(fā)方案，最快將于5月底出臺。這個方案將會解決跨區(qū)域的問題，解決哪些事情應由政府包辦的問題，并且形成了一個機制。對政府和市場的關系也會有戰(zhàn)略性考慮。

    更迅速、更便捷閱讀深度解析、分享新銳觀點，請掃描二維碼，關注經(jīng)濟參考報微信公共賬號。