地處“深山老林”，缺乏市場運作空間，國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的棚戶區(qū)改造被稱為本輪棚改“最難啃的硬骨頭”�！督洕鷧⒖紙蟆酚浾呓詹稍L了解到，受政府、企業(yè)財力所限，資金平衡難題在由林礦國企主導的棚改中表現(xiàn)更為突出，部分企業(yè)甚至因此出現(xiàn)了難以彌補的債務“窟窿”。
還歷史欠賬 老工人居住條件至今仍極差
工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)的居住者，大多是老國企的老工人。因為過去“先生產、后生活”的觀念，使他們至今仍居住在條件極差的棚戶區(qū)中，在某種意義上，這些地區(qū)的棚改是在“還過去的欠賬”。
15歲從山東諸城老家來到長白山林區(qū)后，梁桂琴就再沒回去過�！澳莻�時候響應國家號召到了林場，后來認識了老伴，他是伐木工，我是家屬工。從此就在這扎下根了�！眲偟搅謪^(qū)的時候，梁桂琴夫妻住在“木刻楞”(一種木頭搭建、外面糊上泥的簡易窩棚)里。上世紀八十年代，他們搬進了條件稍好的磚瓦房。
那時，森工企業(yè)經濟效益好，梁桂琴住的平房小區(qū)是當?shù)刈詈玫摹白≌�。但是當�(shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設在上世紀九十年代后期突飛猛進，而林業(yè)“住宅”30年沒發(fā)生變化，隨著時間的推移，“住宅”也逐漸破敗為棚戶區(qū)。
梁桂琴的老伴去世后，一家的生活更為困難，她在原來房子旁“違建”了一個10平方米的小屋開小賣店。幾十年過去了，這些低矮的小房已經墻體開裂，破舊不堪。在吉林森工集團三岔子林業(yè)局所屬的夾信子棚戶區(qū)，像梁桂琴這樣的住戶還有幾十戶。
“我一個月工資就600多元，兒子在外面打工，挺難的。”梁桂琴說，“看著別人都上樓了，心里也著急，住樓房不為別的，就為給孫子一個好點的環(huán)境�！�
事實上，梁桂琴居住的夾信子棚戶區(qū)已經列入吉林森工集團三岔子林業(yè)局的新一輪棚改規(guī)劃。該局自2009年啟動棚戶區(qū)改造工程，截至2013年末，已完成棚改新建、改建項目59.4萬平方米、9880戶，基本消滅了集中連片棚戶區(qū)。
三岔子林業(yè)局副局長劉風平說，工礦、林業(yè)和墾區(qū)企業(yè)的棚改帶有非常濃厚的感情色彩，“都是多少年的兄弟姐妹，年輕的時候，為了支援國家建設，拋家舍業(yè)地來到東北，長年累月在深山里餐風飲雪，而現(xiàn)在居住條件卻這么差，所以困難再多，棚改也不能�！薄�
對此，北京京煤集團副總經理孫德剛深有同感。“棚改房的成本每平方米近5000元，但參加棚改的都是我們的老職工，為企業(yè)做過巨大貢獻，所以企業(yè)出了資金的‘大頭’，而職工搬進新房基本上不出錢或出很少的錢”。
2013年11月，北京市由企業(yè)承擔的最大的工礦棚戶區(qū)改造項目——京煤集團工礦棚戶區(qū)改造項目首批2000多戶居民開始入住。而根據規(guī)劃，京煤集團將投資30多億元改造工礦棚戶區(qū)54萬平方米，使6200多戶職工徹底告別低矮、潮濕、簡陋、擁擠的房屋。
資金負擔重 越往前走“窟窿”越大
一位老國企基層干部說，老國企承擔了過多本來應由政府承擔的社會責任，導致政府的惠民政策越多，老國企需要配套的資金壓力越大，負擔越重，積極性越低。
《經濟參考報》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，隨著國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚改工作的進一步推進，因前期棚改資金投入過大，資金難以平衡的問題愈加明顯。
根據《國務院關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，2013至2017年將改造國有工礦(含煤礦)棚戶區(qū)90萬戶，改造國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房30萬戶，改造國有墾區(qū)危房80萬戶。
“棚改資金來自三塊，即中央和省財政補助一塊，企業(yè)自籌一塊，個人承擔一塊。企業(yè)承擔的主要在水、電、暖管網和綠化、道路等基礎設施建設上，初步測算的投入是每平方米投入320至350元，累計到2013年，企業(yè)投入就達到9000萬元�！比碜恿謽I(yè)局基建管理處處長胡潔算賬后對《經濟參考報》記者說，由于整理出來的土地根本沒有商業(yè)開發(fā)價值，所以企業(yè)這些錢投進去就回不來了，成本全部沉沒。
事實上，在一些礦區(qū)、林區(qū)，企業(yè)、個人資金在棚改中發(fā)揮了重要作用。吉林森工集團計劃發(fā)展部部長張繼程說，林區(qū)棚改資金來源采取“三三制”，每平方米政府、企業(yè)、個人分別出約500元。
與棚改等各項民生支出不斷增加形成對比的是，由于三岔子林業(yè)局的木材采伐量不到過去一半，企業(yè)盈利能力大幅降低。劉風平說：“企業(yè)現(xiàn)在每年凈利潤才1000多萬元，而棚改出現(xiàn)的9000萬元的缺口我們只能用未來經營利潤彌補，對企業(yè)經營發(fā)展的影響開始顯現(xiàn)�！�
事實上，整個吉林森工集團的木材采伐量也從歷史最高的360萬立方米降到目前的54.4萬立方米，僅為采伐量最高年份的七分之一。
像三岔子林業(yè)局一樣，吉林森工集團所屬的其他7個林業(yè)局也面臨同樣的“尷尬”：棚改必須得往前走，而越往前走，資金“窟窿”也越大。
截至2012年，吉林森工集團共完成5.76萬戶棚改項目，基礎設施配套資金墊付8.4億元�！�2013年后才有補貼這塊配套錢，但企業(yè)已經墊付了這么大的資金，目前還在掛賬�！睆埨^程說。
張繼程告訴記者，基礎設施配套資金投入之所以如此之大，是因為過去很多鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃時沒考慮到林場，基礎設施“先天貧血”。“最典型的就是‘村村通’工程沒包括林場，現(xiàn)在各林場到鎮(zhèn)區(qū)的路80%仍是土路。林場一直處于夾縫地帶，既沒有被納入當?shù)卣囊?guī)劃，企業(yè)更沒有資金進行基礎設施投入”。
近年來發(fā)展勢頭良好的京煤集團同樣面臨著棚改資金平衡難題。“京煤的棚改沒收職工什么錢，但企業(yè)卻欠了30多億元的貸款和債務，怎么平衡呢？”孫德剛說，京煤集團的自有土地較多，通過與北京市有關部門的反復溝通協(xié)商，在進行商品房開發(fā)建設時的土地溢價部分政府返還給京煤集團彌補棚改的“窟窿”。
但讓孫德剛擔心的是，這項京煤集團獲得的“特殊政策”卻一直沒有“砸實”，“如果得不到土地溢價，這30億還真不知道怎么還”。
因企制宜 探尋“特別”解決方案
針對目前由國有企業(yè)主導的工礦、林區(qū)和墾區(qū)棚改進程中遇到的問題，一些國有企業(yè)的基層管理者建議，制定更多“特別”解決方案。
“共性問題依舊，個性問題突出”，這是在接受《經濟參考報》記者采訪的人士對國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚改最常說的一句話，他們建議因企制宜。
一方面，對確實存在困難的企業(yè)，摸清情況后，中央和地方政府需加大政策傾斜和資金支持力度。有關人士建議在棚改已進入啃“硬骨頭”階段的情況下，對數(shù)量不大的“最難啃的骨頭”，可以嘗試“一企一策”專門進行分析研究，搞些“特殊政策”給予“特殊支持”。
而對于企業(yè)普遍存在的基礎設施配套資金投入較大的難題，建議國家提高基礎設施配套補助資金，一方面減輕企業(yè)下階段改造中的資金負擔，同時彌補前期形成的資金“窟窿”。
另一方面，授人以魚不如授人以漁，因企制宜，為企業(yè)轉型升級“開方子”。有關專家認為，只解決了住房問題，如果企業(yè)開支都困難，企業(yè)哪有動力研究棚改。因此，國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的棚改絕不是簡單的蓋房子，棚改應與企業(yè)轉型升級發(fā)展和區(qū)域產業(yè)布局緊密結合起來。只有企業(yè)的興旺發(fā)達，才能防止棚改后的居民區(qū)淪為新的棚戶區(qū)�！熬┟杭瘓F這十年發(fā)展的好才敢積極參與棚改，要是在十年前，無房戶還好幾千呢，哪敢想棚改�！睂O德剛說。
同時，地方政府應在國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的棚改中配建一部分租賃型保障房，切實將極少部分確實“上不起樓”的困難家庭納入當?shù)爻擎?zhèn)住房保障體系。
張繼程說：“集中連片的棚戶區(qū)改的差不多了，下一步主要是生活困難的散戶，多數(shù)是因病等失去勞動能力的，確實拿不出錢‘上樓’。對于這個極少部分最需要幫助、最弱勢的群體來說，廉租房等租賃型保障房是最好的選擇�！�
除此之外，在有條件的情況下，地方政府需將部分國有工礦棚改安置建設用地選址在交通便利、基礎設施完善的“建成區(qū)”。棚戶區(qū)改造安置住房、“大市政”公用設施和公共服務設施同步規(guī)劃、同期建設、同時運行，而不是讓安置房“孤零零”的存在。
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一些地方為拓寬資金來源四處舉債 |
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多頭融資加劇新一輪棚改債務風險 |
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記者 郭翔 梁鵬 任峰 趙瑞希/鄭州報道 |
“現(xiàn)階段棚戶區(qū)改造面臨最大的困難是資金壓力�！弊》亢统青l(xiāng)建設部總經濟師馮俊日前在國新辦新聞發(fā)布會上表示，加大各級財政的支持力度、金融支持、鼓勵吸引民間資本是未來棚戶區(qū)改造資金來源的重要方面。
隨著棚改的深入，在不少地方收益難以平衡的項目漸成改造重點，改造成本越來越高、資金壓力日趨增長的現(xiàn)象普遍存在。《經濟參考報》記者日前走訪多地發(fā)現(xiàn)，一些地方急于拓寬棚改資金來源而四處舉債，而一些金融機構缺乏專業(yè)評估、協(xié)作不夠，出現(xiàn)了對一個項目、一個平臺在多家銀行重復授信、多頭融資的問題，債務風險加劇。
資金拮據
在古都開封，僅古城區(qū)內的棚戶區(qū)建筑面積便達528平方米，涉及改造房數(shù)4萬戶13萬人，面積占全省城市棚戶區(qū)面積的50%以上，局部地區(qū)人口密度達到每平方公里3萬人，亟須加快改造。但由于長期經濟發(fā)展較為緩慢、又受限于古城保護規(guī)劃等因素，棚戶區(qū)改造中資金、征收、安置等矛盾表現(xiàn)得尤其突出。
據開封市“兩改一建”(棚戶區(qū)、城中村改造及保障性安居工程)指揮部辦公室副主任孔祥成介紹，僅這古城區(qū)內520多萬平方米的棚戶區(qū)，征收資金就需210億元左右，而能落實到的上級支持資金最多也就6個多億，由于古城保護規(guī)劃中有房屋限高等方面的要求，有近10萬人在改造后要遷出古城，僅安置房建設的地方投入就超出國家投入的3倍以上，這還不算基礎設施配套的投入。政府在保證經濟社會事業(yè)投入的情況下，財政資金已極其緊張，導致地方配套資金難以落實。
按照新一輪棚改政策安排，2013年至2017年全國要改造各類棚戶區(qū)1000萬套，初步估算投資總規(guī)模達2.5萬億元。但不少接受《經濟參考報》記者采訪的業(yè)內人士都認為，總投資安排仍顯不足。
據一位不愿意透露姓名的銀行業(yè)人士介紹，2.5萬億元的總規(guī)模，平均到1000萬套棚改房中，每套即是25萬元，按照當前成本估算，很難蓋起來。而且，這還不包括前期的土地平整和大量基礎設施配套。如果只考慮到建設成本，而基礎設施配套的投資安排缺失或者過低，再考慮到當前地方財政的狀況，這樣的安排并不符合實際。他認為，基礎設施配套占總投資規(guī)模的20%應當是較為合理的水平，而這樣一測算，現(xiàn)有的投資規(guī)模資金缺口依然巨大。
一些地方尤其是三四線城市的相關主管部門表示，考慮到地方的發(fā)展實際，在當前財力緊張的情況下，先期從預算中安排20%的資本金到位的壓力太大，而地方政府資本金不到位，上級和金融機構的資金就下不來，形成兩難。
重復授信
《經濟參考報》記者在采訪中了解到，為了解決資金問題，不少地方都在嘗試探索，隨之而來的一些新風險隱患亦須警惕。
一些銀行業(yè)人士提醒，應注意在個別地方棚改出現(xiàn)的重復授信、多頭融資導致的債務風險問題。當前由于一些地方棚改資金缺口較大，急于拓寬資金來源四處舉債，而一些金融機構缺乏專業(yè)評估、協(xié)作不夠，出現(xiàn)了對一個項目、一個平臺在多家銀行重復授信、多頭融資的問題。“表面上看似解決了資金問題，但一旦還不上，不僅增加了地方債務風險，也增加了金融風險�！眹议_發(fā)銀行天津市分行行長郭林說。
中國社科院金融重點實驗室主任劉煜輝認為，一些地方的債務風險突出表現(xiàn)在債務結構問題上，而非債務規(guī)模上。一些地方為了解決資金來源，對一些利率較高的短期商業(yè)貸款和金融產品較多依賴，加上多頭融資，盡管解決了初期建設資金問題，卻導致了債務結構的不合理，在還債高峰期東挪西借，加劇了債務風險。
另一方面，一些地方在棚戶區(qū)及保障房項目上規(guī)劃不到位、布局不合理、重建輕管，加上配套建設不足，導致一些項目盡管建設完工，但在后期租售上不受市場歡迎，資金回收緩慢，也加劇了債務風險。
一些專家提出，當前一些地方的棚戶區(qū)改造中，對資金籌集、使用等缺少前瞻性的研究和統(tǒng)一規(guī)劃，缺少與金融機構的協(xié)同配合。未來應進一步提高地方債務透明度，使地方政府與專業(yè)金融機構能各自發(fā)揮優(yōu)勢，圍繞各地棚房區(qū)建設計劃，系統(tǒng)研究、分析政府投融資規(guī)模和投向，合理控制融資成本、規(guī)模，避免債務風險。
管控風險
當前，棚房區(qū)改造政府資金償付渠道單一，幾乎各地都是來自于土地出讓金和剩余房屋銷售款及部分租金。但隨著棚房區(qū)改造步入啃“硬骨頭”階段，地方對加大中央投資和政策支持力度、加快金融和監(jiān)管政策創(chuàng)新等方面的渴盼也愈發(fā)強烈。
吉林省遼源市保障性住房管理中心主任李清說，隨著棚改的深入，剩下的一些國有工礦棚戶區(qū)地點偏僻、區(qū)位差，幾乎沒有商業(yè)化運作價值，都要由政府主導改造，資金壓力更大。到2017年，預計棚戶區(qū)改造的貸款規(guī)模會達到40多億，地方既要還償、還要建設，建議國家能夠持續(xù)加大投資力度，緩解地方資金壓力。
黃石市房地產管理局副局長吳金文建議，應當加快棚戶區(qū)、公租房、廉租房等保障房的并軌改革，目前保障房產品各類較多，資金渠道不一、補貼標準不一，有限的資金難以整合發(fā)揮作用，并且給地方帶來了諸多操作不便。他認為，應當進一步簡化分類，發(fā)揮有限資金的統(tǒng)籌使用效果，給予地方更多的調配權。
郭林認為，還應重視解決地方政府存量負債和未來債務增量的難題，通過“三個統(tǒng)一、三個專項”盡可能規(guī)避債務風險。統(tǒng)一評級，統(tǒng)一授信，由一家專業(yè)金融機構對地方政府進行評級授信，避免多頭評級、多頭授信和地方債務不透明的問題，實施統(tǒng)貸統(tǒng)還，由一個平臺來承接和歸還貸款；國家明確專項貸款、專項債券和專項基金，避免資金流向走偏、多頭發(fā)債、解決地方資本金不足等問題。
中國農業(yè)銀行北京分行房地產信貸部總經理曹偉建議，國家應進一步加大政策支持，鼓勵金融資本、社會資本共同解決棚房區(qū)改造資金缺口的同時，加強監(jiān)管創(chuàng)新，創(chuàng)新金融產品，拓寬融資渠道。
