根據(jù)2002年國務院批復的《“南水北調”工程總體規(guī)劃》，“南水北調”東線、中線一期主體工程估算總投資1240億元，其中東線一期320億元，中線一期920億元。但隨著“南水北調”工程一再“跳票”，成本也一漲再漲，從原先估算的1240億元漲到2082億元。
5月中旬，北方的麥子還在揚花、灌漿，江漢平原已經(jīng)迎來收獲的季節(jié)，漢江兩岸的麥子相繼收割、晾曬。漢江上的丹江口水庫，也即將迎來具有歷史意義的時刻：今年9月汛期過后，作為“南水北調”中線水源地，丹江口水庫的一庫清水將穿過河南、河北，直達京津。
“現(xiàn)在水位是139米，到9月以后要到170米，把那邊全淹了，達到那條白線�！睂в沃钢そ诖髩蝺纫粭l模糊的白線，白線以下現(xiàn)在還是一片荒灘草地，水位上升后這塊地方將被淹沒。
歷經(jīng)12載，“南水北調”最為關鍵的中線工程終于通水在望——雖然這比原計劃要足足晚了六年，而圍繞著這一“世紀工程”的一系列相關問題：方案選擇、決策博弈、工程造價等相關內幕漸漸清晰;而諸如水價制定等新的問題，也漸次展開。
1. 北京應急水源地“應急”6年
“在北京發(fā)展農(nóng)業(yè)還有必要嗎?它占北京市經(jīng)濟總量不到1%，但是用水量占到北京市總用水量的1/3�！�
自從今年2月底國家主席習近平提出加速推進京津冀一體化的意見之后，輿論的聚光燈齊聚于此。然而，在媒體和市場熱衷于炒作保定、石家莊、張家口等地誰有可能成為政治副中心的同時，甚少有人關注該地區(qū)一體化面臨的致命短板——缺水。
但這個缺水嚴重的地區(qū)，卻是除了長三角、珠三角之外的中國第三大經(jīng)濟增長極。其中，河北是華北地區(qū)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，天津是北方經(jīng)濟中心，更為特殊的北京，是首都，政治、文化中心，這些賦予了京津冀不一樣的光環(huán)。
“京津冀地區(qū)本來并不缺水。”中科院院士、中科院地理所研究員劉昌明告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，上世紀五六十年代，北京大學以西的西苑有很多噴泉，能看到成片的稻田。
但隨著這幾十年工業(yè)與人口的聚集，這一地區(qū)開始變得缺水。“京津冀地區(qū)人均水資源在全國最低，大概不到300升，北京天津就更少，人均水資源也就是100升左右�！敝锌圃核Y源研究中心副主任賈紹鳳表示，京津冀地區(qū)河道里基本上沒水，地下水也基本采空，“有河皆干，有水皆污”。
為解決水問題，北京從剛開始的單庫供水，發(fā)展成為官廳、密云兩大水庫聯(lián)調，都無法解決水危機;天津也上馬“引灤入津”工程，解決用水之急;農(nóng)業(yè)大省河北情況也不樂觀，號稱“華北之腎”的白洋淀屢次干淀，由于地下水超采嚴重，形成巨大的地下漏斗區(qū)。
近年來，為了保證首都供水安全，河北的王快、崗南等四大水庫聯(lián)合調水，至今已向北京調水15億方左右。而在北京城內，幾個應急水源地本應在2008年關閉，但一直運轉至今，地下水嚴重超采，在順義等地形成了大面積的地下漏斗區(qū)。
“你就眼看著北方地區(qū)這樣一年一年的熬，我們絕對就是熬�！闭勂疬@些年北京水資源問題，北京市水務局原副總工程師朱晨東對記者說，本來2008年“南水北調”中線應該通水，可是晚了6年，這就意味著應急水源地也多運轉了6年——北京把什么招數(shù)都用了，從河北調水，河北也缺水，只好犧牲河北來保北京。
“現(xiàn)在即使地下三十米深都挖不出水，北京的水資源已經(jīng)不可持續(xù)了�！眲⒉髡f。
據(jù)朱晨東介紹，北京近年來的用水總量一直在35億方左右，農(nóng)業(yè)用水占12億方左右，工業(yè)用水量從6億方左右已經(jīng)下降到5億方，服務業(yè)用水量增長到10億方，居民生活用水占七八億方，環(huán)境用水約占3億方，其中還有一部分再生水補充到環(huán)境用水中去。
當然，北京一些水務專家也在呼吁擠掉農(nóng)業(yè)用水�！霸诒本┌l(fā)展農(nóng)業(yè)還有必要嗎?它占北京市經(jīng)濟總量不到1%，但是用水量占到北京市總用水量的1/3。”許新宜認為，從這個角度看，北京還有一定節(jié)水潛力。
但這涉及到北京市所有農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化問題，解決首都幾百萬農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，事關重大。
而隨著新一輪城鎮(zhèn)化推進，京津冀地區(qū)人口規(guī)模勢必會繼續(xù)增加。尤其是北京，規(guī)劃的人口“紅線”屢次被突破。
“現(xiàn)在北京市已經(jīng)兩千多萬人了，以后還要發(fā)展多少人不知道�！彼克乃驹彼鹃L、水利部南水北調規(guī)劃設計管理局原局長、北師大水科院院長許新宜對記者表示，“現(xiàn)在北京市2000多萬人，如果達到2500萬人，會怎么辦，到3500萬人了，又該怎么辦?”
“以前做過一個風險分析，北京最大的風險是水�！敝袊こ淘涸菏客鯄羲〗榻B。
顯然，這樣的后果沒人承擔得起。
在窮盡所有手段利用本地水資源外，利用外源性水源——調水或者海水淡化，成為唯一的解決方案。
2. 反對者令南水北調西線工程暫停
提起錢正英，北京市水務界人士不無抱怨，而對于國務院“南水北調”辦和水利部沒有魄力、爭取不到國家投資，更有怨言。
“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的�！�1952年10月，毛澤東在視察黃河時提出的這句話，被認為是“南水北調”最初的由來。
1959年，中科院、水電部確定“南水北調”指導方針;1970年代末后，“南水北調”逐步被寫入各種政府文件和規(guī)劃之中，并成立了相應的機構單位，2002年末，“南水北調”中線工程正式開工。
歷經(jīng)半個世紀，“南水北調”終于從設想變?yōu)楝F(xiàn)實。不過，它面臨的爭議與反對卻從未停止。尤為引人矚目的是，在這個工程的反對者中，與其有直接聯(lián)系的內部人士，影響尤甚。
“這個事情我不愿多說，從一開始我就反對�！�
中國工程院院士、清華大學環(huán)境工程系教授錢易，雖然是“南水北調”專家委員會成員，卻仍然不贊成這項調水工程。
而水利部原部長錢正英、“南水北調”專家委員會主任潘家錚，則是更強有力的反對者。
錢正英在離任水利部部長后，對“南水北調”工程態(tài)度急轉，于2006年聯(lián)合“南水北調”專家委員會主任潘家錚等人上書國務院，建議暫緩“南水北調”西線工程。后來中央決定，等“南水北調”中線工程試運行后，觀察一段時間效果，再決定是否啟動西線工程。
正因為這些反對聲音，再加上國家投入資金少，預計2008年給北京通水的“南水北調”中線工程工期再三推后。不過，這些反對聲音并未能阻止“南水北調”東、中線工程。
3. 替代方案：海水淡化、“引松入京”?
如果北京不是首都，而只是一個普通的城市，就不會花費如此大的代價調水。
相對于“南水北調”，反對者先后提出的替代方案，有海水淡化和“引松入京”。
北京緊鄰渤海，從背面的唐山曹妃甸，到天津，再到滄州黃驊，三地先后上馬海水淡化項目，以瞄準北京市場。
“海水淡化是純市場化的，計算的是全成本，而‘南水北調’是戰(zhàn)略性工程，計算的是部分成本�！鼻迦A大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤表示，如果按全成本算，“南水北調”的成本，至少跟現(xiàn)在的海水淡化成本相當。
不過，亦有專家表示，盡管海水淡化長遠看有發(fā)展前景，但海水淡化出來的是純凈水，屬于軟水，缺乏人體需要的各種礦物質，不適宜長期飲用，種種原因使得這個手段并不能成為解決北京水問題的常規(guī)手段。
“引松入京”調水方案，由中國工程院院士王夢恕提出。這條設計輸水距離900公里的調水工程，計劃將松花江水從吉林九道溝水電站自流到白山水庫，途經(jīng)遼寧用暗渠輸送到北京，每年可調水17億方，而預算工程成本僅五六百億元。
不過，對于早已開工的“南水北調”方案來說，這個方案雖然成本更低，而且比南水北調中線工程一期分給北京的水量更多，但為時已晚。
有水利專家表示，北京特殊的政治地位決定了“南水北調”中線工程非上不可，這個調水工程背后承載了更多的意義。
北京利用其特殊地位從周邊調水，也是河北專家一直詬病的問題。近幾年，北京從河北四大水庫累計調水15億方，而河北同樣缺水。
至于一些歷史欠賬問題，就更糾纏不清。密云以前屬于河北，而北京把水源拿過來，移民則推給河北;河北以前的分水指標有9億方都調給北京……如此等等，關于犧牲河北來保障首都的話題，河北人能列出一份長長的單子。
有專家透露，當年眾多專家對“南水北調”的不同看法，一度影響到中央的決定，但最后還是拍板決定調水。原因就是北方缺水的不只是北京，還包括天津、河北，這一地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，也受到水資源的嚴重制約。
“沒有‘南水北調’，誰也解決不了水的問題——一旦華北地區(qū)大旱，即使打井，也很難打出水來;有了這個就可以發(fā)展了�！痹S新宜認為，“南水北調”工程有政治和社會意義，現(xiàn)在‘南水北調’就是給環(huán)渤海地區(qū)奠定一個發(fā)展的堅實基礎。
4. 2100億工程成本花在哪
與南水北調工程一再“跳票”相伴隨的，是成本一漲再漲，從原先估算的1240億元漲到2082億元。
根據(jù)2002年國務院批復的《“南水北調”工程總體規(guī)劃》，“南水北調”東線、中線一期主體工程估算總投資1240億元，其中東線一期320億元，中線一期920億元。但隨著“南水北調”工程一再“跳票”，成本也一漲再漲，從原先估算的1240億元漲到2082億元。
國務院南水北調辦最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年4月底，已累計下達南水北調東、中線一期工程投資2448.6億元;工程建設項目累計完成投資2467.6億元，其中東、中線一期工程分別累計完成投資315.0億元和2082.9億元。
按照可研階段預算，東、中線一期工程總投資為2546億元。而國務院南水北調辦原主任張基堯曾對媒體表示，東中線一期工程總投資可能要達到3000億元。
這些年來“南水北調”，尤其是中線工程成本飛漲，到底原因何在?
從2002年動工之后，“南水北調”工程一直處于投資不足的階段，伴隨著2008年金融危機之后政府救市，作為重大工程項目，“南水北調”的投資才得以跟上。
不過，經(jīng)過這么長時間耽擱，物價、用工費、拆遷費等成本早已今非昔比。
“成本肯定超預算，征地費漲了不是一點半點， 10年前一個勞力可能一天也就三四十塊錢，現(xiàn)在一天得上百塊……物價上漲、地價上漲，對工程的影響非常大�！�
許新宜對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，因為工程拖了十年，造價翻番“很正�！薄�
尤其是移民，做了很大犧牲�！辟Z紹鳳告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，除了物價上漲因素，更重要的是“南水北調”補償標準提高了很多，征地、移民投資增加不少、“重大工程對于個人的財產(chǎn)、權利越來越重視，不能讓老百姓犧牲太多，成本也就越來越高”。
隧道專家王夢恕則認為，工程方案采用明渠輸水，也是工程造價高企的重要原因之一。在南水北調動議階段，他曾建議采用淺埋暗挖法，全程采用暗渠輸水。不過，水利部及“南水北調辦”的很多專家認為，暗渠引水工程成本更高，而且維修難度也比較大，采用明渠供水，水流動時會溶解一部分空氣，有助于去除部分污染物，提升渠道自凈能力。
“不是簡單說暗挖就貴，明挖就便宜，這個觀念是錯誤的�！蓖鯄羲≌J為，導致現(xiàn)在南水北調工程成本遠超預算的原因在于，水渠明挖法工程量和征地面積太大，而且邊坡要保證砌好，不然一下雨全垮了，此外上面還要修很多橋，花費也很大，而采用7米直徑做暗渠就會少開挖很多。
“我曾經(jīng)看過幾次工程現(xiàn)場，認為這樣干不行，浪費國家資源、破壞環(huán)境，很不應該。”王夢恕表示，明挖的土方工程、混凝土工程遠遠大于暗挖，很不合理，因此開工后工期一拖再拖。
國務院“南水北調”辦原主任張基堯曾表示，“南水北調”中線的跨渠橋梁，原來只設計了600多座，最后新增1300多座，也成為工程投資增加的一個因素。
5. 2100億工程投資是否納入水價成本
現(xiàn)在算成本，關鍵問題是工程投資那部分錢，中央政府怎么看，如果說這就是給老百姓辦好事，不考慮收回投資，老百姓交水費只是交工程的運行維護費，那水價就很低。
伴隨著工程成本劇增，屆時南方北調水的用水價格是否也要翻番?
接受21世紀經(jīng)濟報道采訪的專家表示，按照2000多億元的工程成本粗略計算，單方水投資額相當于10%，也就是20多元，而水價又接近單方水投資的10%，所以“南水北調”的平均水價大概是2塊多錢。
但這只是按2400億工程投資計算，如果考慮到配套支線分水工程投入、后期工程維護、水源地生態(tài)補償以及自來水加工、市內管道輸送成本，每方“南水北調”水到北京用戶端的價格，有人測算，高達10多塊。
“單方水投資和成本水價就跟人的身高和體重一樣，不是一個概念，現(xiàn)在很多人搞糊涂了，認為‘南水北調’投資二十幾塊錢，海水淡化才5塊錢，這就是拿身高和體重比較的問題�！痹S新宜對記者表示，單方水投資額除了用來比較工程方案的優(yōu)劣外，幾乎沒有實際意義，平均水價也比較模糊，因為引水的源頭水價低，末端肯定高。
不過，傅濤認為，相比海水淡化，南水北調是國家戰(zhàn)略性工程，大部分調水成本沒有納入到戶水價，政府做了戰(zhàn)略補貼，如果算全成本是非常高的。
由此而來的問題是，“南水北調”的漢江水如何定價，成為一個兩難問題，定價過高，當?shù)爻惺懿涣�，不愿意使�?定價太低，又難以收回成本。
“南水北調東線調水到德州，水價比當?shù)厮畠r高，當?shù)夭辉赣�，結果就只能躺在那里‘曬太陽’了。”一位不愿具名的專家對記者表示，很多人擔心“南水北調”中線工程調來的水價格太高，最后也成為這樣的“曬太陽”工程。
北京市“南水北調”辦公室主任孫國升曾公開表示，預計“南水北調”到京的成本價不會超過每噸3元。
然而，上述專家認為這種說法“不靠譜”�！耙驗橹芯�工程不能跟東線比，東線到末端是兩塊多錢，但東線的投資也就幾百億元，中線投資成本數(shù)倍于東線�！彼硎荆庵揽偼顿Y數(shù)額還不夠，還要弄清楚工程分段的每一段項目投了多少，到哪一個口門多少錢，才能算出進京的成本價格。
該專家建議，相關部門應該公開信息，“既然說成本不高，那就把數(shù)據(jù)拿出來”。
記者就此聯(lián)系國務院“南水北調”辦多次，對方均回復“最近工作忙，沒有時間接受采訪”。
根據(jù)國務院公布的《南水北調工程供用水管理條例》，南水北調工程供水實行由基本水價和計量水價構成的兩部制水價，具體供水價格由國務院價格主管部門會同國務院有關部門制定。
“水價由發(fā)改委物價司來算，現(xiàn)在算成本，關鍵問題是工程投資那部分錢，中央政府怎么看，如果說這就是給老百姓辦好事，不考慮收回投資，老百姓交水費只是交工程的運行維護費，那水價就很低�！痹S新宜表示，原來測算是按照微利——控制在投資的5~6%，如果中央政府同意，這部分利潤可以不要。
“價格和成本是兩回事，不管是誰投資，都是社會成本�！辟Z紹鳳認為，如果不算這些成本，其實是用全國人民的稅收來補貼“南水北調”、補貼北京。
那么，如果政府補貼水價，北京是否有更高的積極性使用“南水北調”水?
“我是盼著水來�！敝斐繓|表示，就算水價不補貼，就算價格再高，北京也需要，因為北京的家底就這么點，水務局的人都很著急，而老百姓不管這點，只要擰開水龍頭有水就行。
在他看來，除了灌滿密云水庫保障正常的用水之外，“南水北調”的水更重要的作用，是補充北京地下水和生態(tài)環(huán)境用水——這方面北京已經(jīng)欠賬太多。經(jīng)過這么多年超采，北京地下水嚴重透支，而生態(tài)用水現(xiàn)在還在用回收利用的中水，這些水不適宜接觸，更不適宜游泳，其中的污染物還有可能滲入地下水中，污染地下水質。
6. 配套支線分水工程未同步跟進
北京確實缺水，也有經(jīng)濟實力，配套做的比較好，超額完成了原來的規(guī)劃，而其他地區(qū)用水需求沒那么迫切，財力也不足，配套工程就很難說了。
雖然通水在望，但“南水北調”中線仍存在一系列疑問。
漢江、丹江的水量能否滿足調水需求，是人們關心的一大問題。前幾年漢江流域遭遇大旱，各地爭奪水資源的博弈異常激烈。
因修建鐵路而多次經(jīng)過漢江上游的王夢恕對記者表示，眼看著漢江上游來水逐漸減少，擔心丹江口將來能不能滿足調水需要。因此，他也建議從三峽水庫修建一個溢水孔，自流到丹江口，這樣既能保證供水，也能解決三峽防洪問題，必要時這里可以作為洪水分流的渠道。
陜西在丹江口上游做的“引漢濟渭”工程，也對下游水量產(chǎn)生之間影響，該工程計劃年調水15億方。
西安理工大學水利水電學院教授周孝德告訴記者，“引漢濟渭”主要解決關中缺水的問題，到時候可以置換部分渭河水資源，加上東莊水庫修好后沖刷河道，可以有效改善渭河水質和泥沙等問題。
“‘引漢濟渭’某種程度上是對陜西的補償，陜西也是‘南水北調’中線水源地，水源上游做出犧牲，那就給一定的補償�！辟Z紹鳳認為，這是平衡各方利益的一個辦法。
不過，許新宜對此并不擔心�！啊纤闭{’中線設計調水是95億方，但不可能每年都調走這么多，也要考慮水源地的情況，天上不下雨，丹江口沒水，誰也沒有辦法”。但是，這也正是“南水北調”工程的意義所在，“南水北調”的水補充到北京后，北京就可以涵養(yǎng)、補充地下水，成為戰(zhàn)略儲備，一旦丹江口和華北平原都缺水，依靠這些儲備華北地區(qū)還能“扛上幾年”;否則，一旦遭遇大旱，地下水也采不上來，老百姓就只能逃荒了。
對于“南水北調”中線工程來說，另一風險在于工程沿線的配套分水工程能否完工。如果這些工程完成不了，那就相當于修了一條只供北京的調水工程。
“現(xiàn)在石家莊到北京這段沒問題了，已經(jīng)考驗了這么多回了�！敝斐繓|告訴記者，京石段經(jīng)過這幾年從河北應急調水沒有什么問題，而且北京的配套工程做的很早，今年還要完工一批配套工程。
不過，沿線的河南、河北等地，配套的支線分水工程能否完工還存在疑問。
“這是中國的通病，幾十年都這樣，中央出錢修一個工程，本來地方政府要配套的卻沒有配套，工程就在那兒‘曬太陽’�！辟Z紹鳳表示，北京確實缺水，也有經(jīng)濟實力，配套做的比較好，超額完成了原來的規(guī)劃，而其他地區(qū)用水需求沒那么迫切，財力也不足，配套工程就很難說了。
“地方政府才不會去做這些配套項目，本來財政就沒錢;再者，建好之后也不會用，沒人愿意做，就等著中央投錢�！币晃徊辉妇呙乃麑＜冶硎�，“南水北調辦”設在北京，也有“屁股決定腦袋”之嫌，這一點在黃河水利委員會和長江水利委員會身上都能看到——往往單位落在哪個地方，就多考慮本地區(qū)的利益。
“我們幾乎所有的調水工程的使用效率都比較低，用的最好的是‘引灤入津’，利用率是50%�！辟Z紹鳳表示，好多地方一說缺水就要調水，這種簡單的邏輯是錯誤的，要考慮更多的事情，通過工程來解決缺水，任何工程都是需要成本的，應該尊重經(jīng)濟規(guī)律。
9月汛后，北京迎來丹江口的一江清水，這或許只是南水北調中線工程另一個開始。至于沿線配套工程能否完成，完成后能否避免“曬太陽”，或者說“南水北調”中線能否避免東線的命運，尚待實踐證明。