編者按：這是一個(gè)時(shí)代的課題：一方面，我們要堅(jiān)持公有制在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位；另一方面，十八大提出了讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，如何做到這兩者有機(jī)融合？國企改革承擔(dān)著破解這一課題的時(shí)代使命。目前，國企改革的大幕已經(jīng)拉開，一些深層次的矛盾、問題漸次顯現(xiàn)。為探究國企改革正確方向和路徑，展現(xiàn)國企改革波瀾壯闊的實(shí)踐，本報(bào)從今日起推出“國企再造”系列報(bào)道，從市場使命、路徑選擇、風(fēng)險(xiǎn)阻力和治理變革等多個(gè)維度深入剖析國企改革目前所面臨的問題和難點(diǎn)，從實(shí)踐的角度探討破解之策。
審計(jì)署6月20日發(fā)布了11戶國有企業(yè)2012年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果公告。截至5月31日，相關(guān)企業(yè)制定完善規(guī)章制度1194項(xiàng)，對(duì)190名相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了嚴(yán)肅處理，其中廳局級(jí)干部32人。
公告顯示，問題主要集中在有的企業(yè)執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策不到位；有的企業(yè)部分投資項(xiàng)目存在論證不充分、程序不合規(guī)的問題；有的企業(yè)財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范；有的企業(yè)內(nèi)部管理存在薄弱環(huán)節(jié)，違法違規(guī)問題仍然存在。
類似的國企腐敗遠(yuǎn)不止這些。專家指出，近來頻發(fā)的國企腐敗案，無一不和公司治理失范有關(guān)，凸顯國企一股獨(dú)大、三會(huì)不分、一言堂、管理層考核和任命“官員化”等公司治理弊端。國企“去行政化”改革勢(shì)在必行。
腐敗高發(fā) 國企官有化、權(quán)貴化
公開資料顯示，隨著反腐力度的不斷加大，僅2013年就有31名國企高管落馬，涉及石油、鋼鐵、煤炭、電力、通信、航空等多個(gè)領(lǐng)域。今年已有包括華潤集團(tuán)董事長宋林、中國出版集團(tuán)副總裁王俊國等多名國企高管接受調(diào)查。近年來，國企腐敗在各類職務(wù)犯罪中所占比重不斷擴(kuò)大，在廣東省，這一數(shù)字甚至接近50%。
各地近年來發(fā)生的國企高管貪腐案件，當(dāng)事人不少都是企業(yè)“一把手”。如首都機(jī)場集團(tuán)公司原董事長李培英，中國石油化工集團(tuán)公司原總經(jīng)理陳同海，四川移動(dòng)董事長、總經(jīng)理李華，廣東電網(wǎng)總經(jīng)理吳周春等。
據(jù)東北師范大學(xué)廉政研究中心常務(wù)副主任柏維春統(tǒng)計(jì)，國有企業(yè)腐敗涉及挪用公款的案例中，2010年一人涉案5.8億元人民幣，2011年一人涉案7.9億元人民幣，“一把手”腐敗造成的國資流失非常嚴(yán)重。
中共中央黨校政法部教授林喆認(rèn)為，集體腐敗多是國企腐敗區(qū)別于其他腐敗的一大特點(diǎn)。尤其是處于壟斷性行業(yè)的國企，通常可以“感召”中層以上干部，形成利益集團(tuán)和攻守同盟，發(fā)現(xiàn)時(shí)往往倒下一大批。
例如，在古井集團(tuán)腐敗窩案中，先后有10多名高管被查處，受賄時(shí)間跨17年，涉案金額從數(shù)十萬元到上千萬元不等。在中石油腐敗系列案中，目前至少已有45人被調(diào)查。
國企高管腐敗通常采取的手段主要有：利用手中掌握的各種審批、審核、業(yè)務(wù)發(fā)包等權(quán)力，在決定業(yè)務(wù)承接方、聘用服務(wù)方中收受業(yè)務(wù)單位或個(gè)人的賄賂。在經(jīng)營管理業(yè)務(wù)過程中，通過虛增購銷環(huán)節(jié)、虛增業(yè)務(wù)費(fèi)、虛構(gòu)承租人等方法侵吞公款。還有一些高管利用國企改制，虛構(gòu)事實(shí)隱匿國有資產(chǎn)，改制后再予以侵吞。最近兩年還出現(xiàn)了涉嫌內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易等新的表現(xiàn)形態(tài)。
中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長周放生認(rèn)為，某些國企蛻變?yōu)楣儆谢?quán)貴化，實(shí)質(zhì)上是一種極端的私有化，而且是一種不付成本、不擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的私有化，既造成嚴(yán)重的社會(huì)不公，又是最嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失。
有關(guān)專家認(rèn)為，國企腐敗之所以頻發(fā)，重要原因就是改革不到位、產(chǎn)權(quán)不明晰、內(nèi)部制衡缺失，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)緩慢。
柏維春認(rèn)為，由于國企“去行政化”改革滯后，現(xiàn)有國企高管不少人與黨政機(jī)關(guān)之間有著類似“臍帶”的關(guān)系，“亦官亦商”，存在權(quán)力尋租的雙重風(fēng)險(xiǎn)。一方面，國有股份一股獨(dú)大，企業(yè)內(nèi)部管理行政化、機(jī)關(guān)化色彩濃重，極易形成“一把手”開設(shè)“一言堂”；另一方面，一些國企的高管享有地方行政級(jí)別待遇，“接受地方政府監(jiān)管”往往流于形式。
一位國企高管說，目前對(duì)國企“一把手”的監(jiān)督，多半是行政和黨紀(jì)的監(jiān)督。事實(shí)上，這種監(jiān)督很軟。紀(jì)委書記理論上可以監(jiān)督董事長，但兩者是上下級(jí)關(guān)系，實(shí)際上不可能很好地監(jiān)督。外部董事理論上也可以對(duì)董事長起到制衡作用，但由于外部董事的獨(dú)立性不夠，對(duì)于沒有明顯瑕疵的方案，一般不會(huì)提反對(duì)意見。
“真正的制衡，應(yīng)該是市場化的制衡�！比A誼集團(tuán)財(cái)務(wù)總監(jiān)常清認(rèn)為，如果企業(yè)不是國有股一股獨(dú)大，而是有不同所有制的股東互相制衡。其他股東為了自身利益，肯定會(huì)竭力阻止高管的腐敗行為。
目前，對(duì)國企高管的監(jiān)督基本處于上級(jí)監(jiān)管不到位、內(nèi)部監(jiān)督失效、公眾無法監(jiān)督的真空狀態(tài)。國務(wù)院國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席季曉南說，近年來發(fā)生的集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)腐敗案幾乎都是通過外部監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的。一些國企高管稱，盡管不少國企都設(shè)有審計(jì)、紀(jì)檢部門，但多是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定一些工作流程、控制環(huán)節(jié)，用于防控風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督作用并不理想。
干預(yù)加強(qiáng) 國企監(jiān)管權(quán)力膨脹
中部地區(qū)一位國企負(fù)責(zé)人說，前幾年地方政府為了發(fā)展LED產(chǎn)業(yè)，有意引進(jìn)一家民企項(xiàng)目，但因這家民企提出要和地方國企合作�！笆蓄I(lǐng)導(dǎo)找到我們，但當(dāng)時(shí)我們就調(diào)查發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在巨大風(fēng)險(xiǎn)，無奈‘上面發(fā)話了’，只能硬著頭皮上，結(jié)果中途為了止虧還是退出了�！�
這位負(fù)責(zé)人坦言，這樣的項(xiàng)目往往是搞好了皆大歡喜，搞不好就會(huì)給企業(yè)造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)和國有資產(chǎn)流失�！拔覀兊摹疄跫喢薄际恰厦妗o的，誰敢不聽話？”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在各地采訪發(fā)現(xiàn)，不僅黨政部門直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的案例屢見不鮮，企業(yè)的人事安排也有為個(gè)人謀福利之虞，甚至把國有企業(yè)當(dāng)作另一個(gè)“錢袋子”和創(chuàng)造GDP的工具。
河南省國資委主任肖新明坦言，一些政府部門仍把國有企業(yè)看作政府的“附屬物”，把企業(yè)當(dāng)做安排干部、辦福利的平臺(tái)；國有企業(yè)如果不從政府的“附屬物”中解放出來，就很難成為真正的市場競爭主體，這是問題的關(guān)鍵，也是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
黨政部門影響企業(yè)的另一個(gè)重要方式是人事任免，不少國資監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人和企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)此有不少質(zhì)疑：在央企層面，曾經(jīng)的196家央企被劃分為“53家”和非“53家”，“53家”的“一把手”由中組部任命，其余由國務(wù)院國資委任命。在地方國企層面，普遍存在“重點(diǎn)企業(yè)”與“非重點(diǎn)企業(yè)”的區(qū)別，個(gè)別地方還將原已下方給國資委的“重點(diǎn)企業(yè)”人事任免權(quán)收回到組織部門，引起“走回頭路”質(zhì)疑。
國務(wù)院國資委首任主任李榮融表示，當(dāng)前他對(duì)國企改革最大的擔(dān)心是走回頭路，再回到政府直接管企業(yè)的老路子。國務(wù)院國資委原副主任邵寧也表示，當(dāng)初設(shè)立國資委的一個(gè)重要考慮就是隔開黨政部門與企業(yè)的關(guān)系，但現(xiàn)在“三分開”不僅沒有執(zhí)行到位，黨政部門還越管越多，這就容易把企業(yè)管死，十幾年的功夫就白費(fèi)了。
“國資委有管人、管事、管資產(chǎn)的職能，但是管哪些人、哪些事、哪些資產(chǎn)沒有明確的界定。近幾年來國資委越管越多、越管越偏、越管越細(xì)的趨勢(shì)非常明顯，如果都讓國資委管了，我們企業(yè)負(fù)責(zé)人還有什么好管的呢？”一位央企負(fù)責(zé)人說。
這家央企在對(duì)公司管理事項(xiàng)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，需要國資委管理的事項(xiàng)有39項(xiàng)之多�！捌髽I(yè)被五花大綁，過多的精力用于應(yīng)付‘上面’，哪有足夠精力琢磨企業(yè)經(jīng)營？這些事項(xiàng)中，究竟有多少是國資委有能力管、有必要管的呢？”
一位國務(wù)院國資委退休干部告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，國資委確實(shí)沒有注意出資人行為邊界問題。特別是現(xiàn)在監(jiān)管體系比較完備了，各個(gè)廳局都想通過增加管理事項(xiàng)和考核來彰顯自己的權(quán)力和政績�！把肫蟮那闆r千差萬別，怎么能用同一把尺子來衡量？這些人有幾個(gè)是在企業(yè)干過的？有幾個(gè)真正懂企業(yè)經(jīng)營的？這樣管只會(huì)把企業(yè)管死�！�
另一位企業(yè)負(fù)責(zé)人則表示，“‘上面’怎么考核我們，我們就照搬模式考核‘下面’，至于考核是否合理，我們沒有討價(jià)還價(jià)的余地，只能跟著考核‘指揮棒’轉(zhuǎn)，想方設(shè)法完成考核任務(wù)。”
與此同時(shí)，不少企業(yè)負(fù)責(zé)人和專家認(rèn)為國資委還存在該管的事情沒管好的問題。比如央企考核，一直沒有規(guī)模偏小的企業(yè)獲得A級(jí)，這樣的考核結(jié)果難免引起質(zhì)疑。
不僅如此，由于企業(yè)監(jiān)管職能并非完全由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)，企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制定、人事任免、紀(jì)檢監(jiān)督等職權(quán)都散落在其他部門，這些部門出臺(tái)的一些政策措施更脫離企業(yè)實(shí)際，監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有能力討價(jià)還價(jià)只能執(zhí)行，使企業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)偏位，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)都怨聲載道。
此外，各種監(jiān)督檢查也讓企業(yè)疲于應(yīng)對(duì)。以央企為例，目前常態(tài)化的監(jiān)督檢查包括紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督等，還有非常態(tài)化的審計(jì)監(jiān)督、巡視監(jiān)督。監(jiān)督檢查的必要性不言而喻，但這在很大程度上是重復(fù)檢查，既浪費(fèi)監(jiān)督力量，也給企業(yè)增添了不少負(fù)擔(dān)。
共識(shí)未成 國企改革利益訴求多元
作為今年全面深化改革的重頭戲之一，國資國企改革正在各地陸續(xù)展開。由于這輪國資國企改革涉及面廣、地區(qū)企業(yè)差異巨大，改革各方主體在改革的取向、著力點(diǎn)、路徑等方面認(rèn)識(shí)看法不一，出現(xiàn)了輿論呼聲與現(xiàn)實(shí)關(guān)注錯(cuò)位的現(xiàn)象。
目前，上海市國資國企改革的探索十分前沿，改革核心是以國資改革帶動(dòng)國企改革，目前已在全國率先探索建立地方國企國資流動(dòng)平臺(tái)，并以推動(dòng)競爭類企業(yè)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市為導(dǎo)向，引導(dǎo)更多的企業(yè)走打造公眾公司的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。
而在河南、山西等中西部地區(qū)，不少國資管理負(fù)責(zé)人和國企干部表示，“混合制經(jīng)濟(jì)、從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變”等輿論熱點(diǎn)并不是他們最關(guān)注的，對(duì)他們而言要啟動(dòng)改革，當(dāng)務(wù)之急是怎么解決歷史遺留的人員包袱問題。
以河南為例，該省國資委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，1998年那輪改革，河南省市縣兩級(jí)國有企業(yè)留下了1700多家空殼公司，即無資產(chǎn)無業(yè)務(wù)有人員有牌子。當(dāng)時(shí)政府沒錢發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金一次性解決，結(jié)果擱置到現(xiàn)在成了“死火山”，新一輪改革一旦啟動(dòng)，這些人馬上會(huì)成“活火山”。
“這是全國性問題，可現(xiàn)在誰也不說�！币晃粐筘�(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)在煤炭、冶金等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下滑，對(duì)企業(yè)來說頭等大事是怎么轉(zhuǎn)型發(fā)展維持生存，改革怎么搞還顧不上，即使要推進(jìn)，也得先解決未完成的改制問題。
由于各地情況不同，改革的呼聲和現(xiàn)實(shí)差異較大，不少基層干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人還擔(dān)憂改革出現(xiàn)盲目跟風(fēng)、不務(wù)實(shí)的傾向。
國資委原副主任邵寧表示，現(xiàn)在社會(huì)輿論關(guān)注點(diǎn)有些“跑偏”，過多關(guān)注壟斷央企混合制經(jīng)濟(jì)，關(guān)注怎么分享“一杯羹”，但對(duì)于充分競爭性行業(yè)特別是一些產(chǎn)能過剩行業(yè)面臨的改革困境關(guān)注不多。
“現(xiàn)在說到改革，似乎要清算國資委，要拿壟斷企業(yè)開刀，這種放權(quán)讓利是改革的一方面，但并不是改革的全部，對(duì)一些產(chǎn)能過剩、經(jīng)營狀況不佳、人員社會(huì)事業(yè)包袱重的競爭性企業(yè)和行業(yè)如何改革，他們的訴求和改革成本怎么解決，更值得思考�！鄙蹖幷f。
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頂層設(shè)計(jì)未明 國企改革遭遇畏難情緒 |
“本輪國資國企改革將涉及很多企業(yè)子母公司之間的資產(chǎn)劃撥，如果都要交稅，面對(duì)巨額成本企業(yè)恐怕難有改革動(dòng)力。對(duì)這些新問題亟待國家明確政策�！辟F州建工集團(tuán)的相關(guān)負(fù)責(zé)人無奈地表示。
貴州建工集團(tuán)在去年底引進(jìn)央企中國鐵路通信信號(hào)集團(tuán)公司重組了旗下的九建公司。根據(jù)雙方協(xié)議，貴州建工集團(tuán)將收回九建的部分國有資產(chǎn)，然而在操作過程中他們就遇到一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題，即資產(chǎn)回收存在交易行為，將征相應(yīng)的稅。
當(dāng)前，國企改革已經(jīng)被各地列為深化改革的重點(diǎn)任務(wù)，這也是繼1984年以來相繼推行政企分開放權(quán)讓利、產(chǎn)權(quán)改革和建立國資監(jiān)管體制后的第四輪國企改革。
參與推動(dòng)上幾輪國企改革的中國企業(yè)與改革發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長周放生談到，此輪國資國企改革是繼十六屆三中全會(huì)之后，時(shí)隔十余年再次重新啟動(dòng)國資國企改革，但與過去改革相比，面臨的形勢(shì)和對(duì)象都發(fā)生了很大變化，改革面臨的困難和阻力更大。一方面，改革不是過去脫困式的倒逼式的，而是在一些企業(yè)生存狀況較好、壟斷利益不愿意被打破的情況下進(jìn)行的，改革相關(guān)方的積極性主動(dòng)性較弱。
財(cái)政部財(cái)科所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜指出，與前幾輪改革面臨的情況不同，這輪改革的企業(yè)都是大型特大型國有企業(yè)，一些巨無霸企業(yè)已經(jīng)形成了既得利益集團(tuán)，與政策博弈的能力較強(qiáng)，改革阻力較大。不僅如此，由于產(chǎn)能過剩和經(jīng)濟(jì)處于結(jié)構(gòu)調(diào)整期，一些國企經(jīng)營狀況不佳，部分國企財(cái)務(wù)指標(biāo)惡化，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，加之部分企業(yè)上輪改革包袱還沒卸掉，新一輪改革又不允許出現(xiàn)大規(guī)模的國企員工下崗，使國資國企改革面臨的各種壓力巨大。此輪國資國企改革的成本不會(huì)低于上一輪，更高的成本誰來買單？錢從哪里來？解決的過程中會(huì)否造成新的不公平？這些都是當(dāng)前國資國企改革面臨的難題。
當(dāng)前改革的頂層設(shè)計(jì)尚未明確，配套政策細(xì)則也沒出臺(tái)，這也讓不少地方和企業(yè)產(chǎn)生了疑慮。
貴州省國資委主任韓先平說，雖然貴州在全國省份中較早出臺(tái)了實(shí)施方案，但是對(duì)一些具體政策如何操作還盼望中央頂層設(shè)計(jì)盡快出臺(tái)明確。比如員工持股的問題，上輪改革中，貴州的一些企業(yè)進(jìn)行了員工持股的嘗試，但是進(jìn)行到一半被叫停了。這輪改革到底該怎么把握政策邊界，怎么操作，還不是太清晰。
中國電力建設(shè)集團(tuán)副總經(jīng)理袁柏松說，目前在中央企業(yè)中還有一部分歷史遺留問題和人員包袱較多的企業(yè)，要推進(jìn)改革首先面臨著冗員往哪里去、社會(huì)事業(yè)怎么移交、資產(chǎn)重組中的巨額稅費(fèi)怎么辦等問題，現(xiàn)在的改制文件還是十幾年前的，早已時(shí)過境遷難以適用。比如職工身份置換，標(biāo)準(zhǔn)是多少？平均工資怎么定？如果企業(yè)定了職工不答應(yīng)該怎么辦？現(xiàn)在都無新的明確政策。
