改革從來(lái)就不可能一蹴而就，創(chuàng)新也難以一帆風(fēng)順。截至今年6月底，上海自貿(mào)區(qū)掛牌已滿9個(gè)月。改革試驗(yàn)田里種出了什么？哪些措施是可復(fù)制可推廣的？這種可復(fù)制性，對(duì)于上海、周邊地區(qū)以及全國(guó)各地而言又意味著什么？“溢出效應(yīng)”之外是否會(huì)有“虹吸效應(yīng)”？申報(bào)熱潮背后需要警惕哪些風(fēng)險(xiǎn)？本報(bào)今日將對(duì)此進(jìn)行盤點(diǎn)和剖析。
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| 趙乃育/繪 |
加快促進(jìn)投資貿(mào)易便利的措施出臺(tái)、推出高效便捷的監(jiān)管事項(xiàng)、著力打造規(guī)范的法制環(huán)境……上海自貿(mào)區(qū)正在立足國(guó)家戰(zhàn)略、圍繞制度創(chuàng)新，推出一批改革創(chuàng)新舉措。
自2013年9月29日正式掛牌成立以來(lái)，在這片位于長(zhǎng)江口的28平方公里土地上，新設(shè)企業(yè)戶數(shù)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，充分顯示了注冊(cè)資本登記制度改革的蓬勃生機(jī)。目前這一制度已開(kāi)始在全國(guó)推廣。預(yù)計(jì)到2014年第四季度，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)復(fù)制和推廣。
實(shí)繳制變?yōu)檎J(rèn)繳制 “可復(fù)制”大幕開(kāi)啟
2014年3月1日，工商部門在上海為10余家企業(yè)頒發(fā)新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照，工商登記制度改革在全國(guó)正式推開(kāi)。從實(shí)繳制到認(rèn)繳制，一字之變的背后是政府簡(jiǎn)政放權(quán)、寬進(jìn)嚴(yán)管的思路轉(zhuǎn)變，也是上海自貿(mào)區(qū)首個(gè)向全國(guó)推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。
2014年2月18日，國(guó)務(wù)院公布《注冊(cè)資本登記制度改革方案》，注冊(cè)資本由實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制，放寬注冊(cè)資本登記條件，可以“零首付”。事實(shí)上，這一政策于2013年9月29日起，已經(jīng)在上海自貿(mào)區(qū)試行。
截至2014年3月1日，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)新設(shè)企業(yè)6610戶，并未出現(xiàn)注冊(cè)資本虛高或虛低現(xiàn)象。其中9成以上新設(shè)企業(yè)為內(nèi)資企業(yè)，體現(xiàn)了試點(diǎn)措施對(duì)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)社會(huì)投資熱情，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，特別是對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用。
一位剛剛畢業(yè)兩年的博士在拿到新注冊(cè)公司的名稱核準(zhǔn)書后告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，他提交申請(qǐng)后的第二天，名稱就已經(jīng)核準(zhǔn)通過(guò)了。他表示，畢業(yè)兩年積蓄不多，注冊(cè)資本他選擇了100萬(wàn)元而且不用實(shí)繳，這給了創(chuàng)業(yè)者極大的支持。
數(shù)據(jù)顯示，工商登記制度在全國(guó)推廣后的首月，上海新設(shè)市場(chǎng)主體21906戶，同比增加37.07%；各類市場(chǎng)主體變更登記申請(qǐng)量達(dá)26679件，環(huán)比增加53.17%；新設(shè)企業(yè)注冊(cè)資本總額943.84億元，同比增長(zhǎng)345.44%。
寬進(jìn)的同時(shí)，嚴(yán)管也在跟進(jìn)。上海工商部門介紹，目前擴(kuò)大了信息公開(kāi)的領(lǐng)域和范圍，建立及時(shí)向社會(huì)公眾披露企業(yè)未在規(guī)定期限內(nèi)年報(bào)、住所已無(wú)法聯(lián)系等狀態(tài)的信息庫(kù)。任何單位和個(gè)人都可以通過(guò)市場(chǎng)主體信用信息系統(tǒng)查詢企業(yè)的信用信息，形成“一處違法，處處受限”的局面，引導(dǎo)市場(chǎng)主體誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，公平競(jìng)爭(zhēng)。
上海工商局局長(zhǎng)陳學(xué)軍說(shuō)，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的工商登記制度改革實(shí)踐，注重的是制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，體現(xiàn)的是簡(jiǎn)政放權(quán)的理念。這些制度和創(chuàng)新都可逐步被復(fù)制和推廣，包括負(fù)面清單管理，以及運(yùn)用信息公示、信息共享、信用約束、信用監(jiān)管等手段促進(jìn)部門協(xié)同、主體自律、社會(huì)共治等。
此外，據(jù)海關(guān)總署透露，從今年8月開(kāi)始，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的14項(xiàng)海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新制度將陸續(xù)在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、全國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及全國(guó)海關(guān)范圍內(nèi)復(fù)制推廣。
上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任簡(jiǎn)大年表示，到2014年第四季度，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)復(fù)制和推廣。
透明度和長(zhǎng)度“兩手抓” 負(fù)面清單“瘦身”有道
對(duì)于2013版負(fù)面清單，外界曾存有“偏長(zhǎng)”“不過(guò)癮”的質(zhì)疑。正在修訂中的2014版負(fù)面清單，也因此傳出將“瘦身”的消息。還有最新說(shuō)法稱，至少瘦身20%以上。但負(fù)面清單真的是越短越好嗎？
在上海自貿(mào)區(qū)改革中，負(fù)面清單是備受矚目的一項(xiàng)，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要嘗試。在上海負(fù)面清單制度試驗(yàn)半年后，國(guó)務(wù)院要求逐步建立政府部門權(quán)力清單制度，廣州已發(fā)布了3705項(xiàng)行政職權(quán)清單并上線接受社會(huì)監(jiān)督，浙江省也要求全面開(kāi)展政府職權(quán)清理、推行權(quán)力清單制度。市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”、政府“法無(wú)授權(quán)不可為”等理念正在深入人心。
只有監(jiān)管思維得以轉(zhuǎn)變，自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)田才能發(fā)揮出作用。上海市政府副秘書長(zhǎng)、上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任戴海波說(shuō)：“負(fù)面清單的設(shè)立，使過(guò)去一些桌面之下的‘潛規(guī)則’都成為臺(tái)面以上的‘明規(guī)定’，有效增強(qiáng)了行政透明度，減少了行政成本和尋租空間。”
作為一種管理外商投資的方式，嚴(yán)格意義上講，負(fù)面清單是兩國(guó)談雙邊投資協(xié)定時(shí)的附件，用于描繪本國(guó)對(duì)外資開(kāi)放的整體情況。上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單，是在不設(shè)定談判對(duì)象的條件下主動(dòng)發(fā)布的。之所以有這個(gè)創(chuàng)新，是為了我國(guó)在進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判前，進(jìn)行一個(gè)大膽的試驗(yàn)，使我國(guó)在談判時(shí)更有信心和底氣。
有人認(rèn)為，2013版負(fù)面清單僅是現(xiàn)行《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的翻版。事實(shí)上，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放除了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》外，還受到很多部門規(guī)章限制。為了制定自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單，參與者全面梳理了我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的各種法規(guī)文件，其完整性、透明度遠(yuǎn)高于目錄。
比如，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》分為鼓勵(lì)類、限制類和禁止類，沒(méi)有寫上去的，理論上屬于允許類。在實(shí)際操作中，允許類是一個(gè)模糊地帶。像文物拍賣從目錄看屬于允許類，但實(shí)際上外資不能經(jīng)營(yíng)，因?yàn)椤段奈锓ā肥墙沟�。�?fù)面清單很好地解決了上述問(wèn)題。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉表示，通過(guò)制定負(fù)面清單，“法無(wú)禁止即可行”這種理念在國(guó)內(nèi)基本站住了。由此衍生出來(lái)的權(quán)力清單等改革，正在確立一種新的政府管理模式。
負(fù)面清單“瘦身”問(wèn)題也成為外界討論焦點(diǎn)。該不該“瘦身”？“瘦身”多少合適？
事實(shí)上，要縮短負(fù)面清單不難，但負(fù)面清單里的每條特別管理措施背后，都有相關(guān)法律法規(guī)支撐。不修改這些法律法規(guī)，改革就于法無(wú)據(jù)。而要修改就會(huì)涉及自貿(mào)區(qū)與全國(guó)人大、中央部委的溝通協(xié)調(diào)，這是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，也是改革進(jìn)入深水區(qū)的標(biāo)志，公眾對(duì)此宜保持一定耐心。
除了復(fù)雜性外，另一個(gè)值得思考的問(wèn)題是，大幅縮短負(fù)面清單是否必要？事實(shí)上，負(fù)面清單本來(lái)是用于兩國(guó)雙邊投資協(xié)定談判的，可視為一種談判條件。我國(guó)主動(dòng)發(fā)布負(fù)面清單，顯示了對(duì)外開(kāi)放的誠(chéng)意。但如果一開(kāi)始清單過(guò)短，相當(dāng)于過(guò)早亮出底牌，其實(shí)不利于爭(zhēng)取自身利益。一些發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)，對(duì)中國(guó)高科技企業(yè)在其境內(nèi)的投資收購(gòu)迄今實(shí)行限制措施，需要我國(guó)在今后的談判中推動(dòng)其改變態(tài)度。
其實(shí)，與其糾結(jié)負(fù)面清單里各項(xiàng)條款的長(zhǎng)與短，不如著力提高整個(gè)清單透明度�！氨热缜鍐卫飳懴拗仆馍掏顿Y大米、面粉加工，到底怎樣限制？是限制股比、產(chǎn)量還是經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)？需要進(jìn)一步的說(shuō)明�！鄙虾Ｗ再Q(mào)區(qū)管委會(huì)副主任朱民表示，2014版負(fù)面清單將在透明度上作較大改進(jìn)。
上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)馮軍教授說(shuō)，針對(duì)現(xiàn)有負(fù)面清單里的特別管理措施，應(yīng)該列出相應(yīng)的法律依據(jù)和具體解釋說(shuō)明。這樣既提高了清單透明度，又避免了對(duì)清單內(nèi)容的片面理解。
此外，還要善于運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段。比如，在上海浦東，超過(guò)50%的社會(huì)類行政審批事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批，審批過(guò)程接受電子監(jiān)察系統(tǒng)的同步監(jiān)督。這不僅大大提升了行政效率，還因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)有據(jù)可查，有效減少了腐敗發(fā)生的可能。
爭(zhēng)相分享“溢出效應(yīng)” 營(yíng)造更優(yōu)營(yíng)商環(huán)境
截至今年4月末，上海自貿(mào)區(qū)累計(jì)新設(shè)企業(yè)8700多家，堪比其前身上海綜合保稅區(qū)20多年的成績(jī)。這樣的成績(jī)，體現(xiàn)了改革開(kāi)放的紅利，卻也讓一些周邊地區(qū)惴惴不安：上海自貿(mào)區(qū)帶給鄰居的，到底是“虹吸效應(yīng)”還是“溢出效應(yīng)”？
“我們招商6年，還不到1000家企業(yè)，不及上海自貿(mào)區(qū)一個(gè)月的成績(jī)�！币晃坏胤焦賳T告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，他擔(dān)心區(qū)域間的差異會(huì)因此拉大，“有水的地方淹死，沒(méi)水的地方干死”。
不過(guò)，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，自貿(mào)區(qū)企業(yè)投資熱情的高漲，和部分地區(qū)外商投資額的下滑，并不是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。這主要基于三個(gè)原因。一是隨著勞動(dòng)力、土地成本的上升，外商投資增速放緩在國(guó)內(nèi)是普遍現(xiàn)象。二是很多入駐自貿(mào)區(qū)的企業(yè)，目前業(yè)務(wù)還沒(méi)啟動(dòng)，并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的分流。三是自貿(mào)區(qū)超過(guò)90%的入駐企業(yè)，是貿(mào)易、服務(wù)類企業(yè)，與我國(guó)大部分地區(qū)以制造業(yè)為主的結(jié)構(gòu)截然不同。
由此可以看出，迄今為止上海自貿(mào)區(qū)并未對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”。與之相反，一些區(qū)域還率先提出要分享自貿(mào)區(qū)的“溢出效應(yīng)”。
江蘇昆山一家企業(yè)負(fù)責(zé)人就表示：“金融改革是自貿(mào)區(qū)先行先試的重點(diǎn)。目前國(guó)內(nèi)企業(yè)普遍存在融資成本較高的問(wèn)題，海外資金價(jià)格非常便宜，可以通過(guò)試驗(yàn)區(qū)引進(jìn)來(lái)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，國(guó)內(nèi)制造業(yè)將因此得到更加高效的金融支持�！�
“溢出效應(yīng)”最重要的還不是這些有形布局，而是發(fā)展理念上的無(wú)形轉(zhuǎn)變�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，上海自貿(mào)區(qū)成立后，周邊的蘇州、南通等城市，多次派人來(lái)學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)重點(diǎn)不是“招商引資”經(jīng)驗(yàn)，而是如何通過(guò)政府改革，營(yíng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。
比如，政府管理的透明，就是營(yíng)商環(huán)境的重要元素。“有些地方反復(fù)向我們打聽(tīng)，能吸引這么多企業(yè)，是不是還有一些暗地里實(shí)行的小政策？”上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任朱民說(shuō)。實(shí)際上，把所有“干貨”寫在紙面上，盡可能讓投資者一看就知，才是自貿(mào)區(qū)追求的目標(biāo)。
由于一開(kāi)始就并非設(shè)定在政策洼地，其監(jiān)管思路和方式的轉(zhuǎn)變，更容易被復(fù)制推廣。上海各區(qū)縣因“近水樓臺(tái)先得月”，以自貿(mào)區(qū)為“坐標(biāo)”，紛紛出臺(tái)全面改革的“路線圖”。上海黃浦區(qū)率先推出負(fù)面清單，著力打造更公平開(kāi)放和透明的市場(chǎng)環(huán)境；靜安區(qū)提出加快行政審批制度改革，探索“鼓勵(lì)清單”服務(wù)模式、推進(jìn)貿(mào)易便利化等；在郊區(qū)松江，政府改革的“自我革命”已將工業(yè)項(xiàng)目行政審批時(shí)限壓縮2/3……
“上海要按照黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，立足國(guó)家戰(zhàn)略、圍繞制度創(chuàng)新，兢兢業(yè)業(yè)、腳踏實(shí)地地把自貿(mào)區(qū)建設(shè)好、管理好，力爭(zhēng)在今年四季度拿出第一批可復(fù)制、可推廣的基本制度體系和監(jiān)管方式。”中共中央政治局常委、上海市委書記韓正指出。