改革從來就不可能一蹴而就，創(chuàng)新也難以一帆風(fēng)順。截至今年6月底，上海自貿(mào)區(qū)掛牌已滿9個月。改革試驗田里種出了什么？哪些措施是可復(fù)制可推廣的？這種可復(fù)制性，對于上海、周邊地區(qū)以及全國各地而言又意味著什么？“溢出效應(yīng)”之外是否會有“虹吸效應(yīng)”？申報熱潮背后需要警惕哪些風(fēng)險？本報今日將對此進行盤點和剖析。
加快促進投資貿(mào)易便利的措施出臺、推出高效便捷的監(jiān)管事項、著力打造規(guī)范的法制環(huán)境……上海自貿(mào)區(qū)正在立足國家戰(zhàn)略、圍繞制度創(chuàng)新，推出一批改革創(chuàng)新舉措。
自2013年9月29日正式掛牌成立以來，在這片位于長江口的28平方公里土地上，新設(shè)企業(yè)戶數(shù)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，充分顯示了注冊資本登記制度改革的蓬勃生機。目前這一制度已開始在全國推廣。預(yù)計到2014年第四季度，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗向全國復(fù)制和推廣。
實繳制變?yōu)檎J(rèn)繳制 “可復(fù)制”大幕開啟
2014年3月1日，工商部門在上海為10余家企業(yè)頒發(fā)新版營業(yè)執(zhí)照，工商登記制度改革在全國正式推開。從實繳制到認(rèn)繳制，一字之變的背后是政府簡政放權(quán)、寬進嚴(yán)管的思路轉(zhuǎn)變，也是上海自貿(mào)區(qū)首個向全國推廣的成功經(jīng)驗。
2014年2月18日，國務(wù)院公布《注冊資本登記制度改革方案》，注冊資本由實繳登記制改為認(rèn)繳登記制，放寬注冊資本登記條件，可以“零首付”。事實上，這一政策于2013年9月29日起，已經(jīng)在上海自貿(mào)區(qū)試行。
截至2014年3月1日，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)新設(shè)企業(yè)6610戶，并未出現(xiàn)注冊資本虛高或虛低現(xiàn)象。其中9成以上新設(shè)企業(yè)為內(nèi)資企業(yè)，體現(xiàn)了試點措施對增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，激發(fā)社會投資熱情，鼓勵創(chuàng)業(yè)，特別是對創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的推動作用。
一位剛剛畢業(yè)兩年的博士在拿到新注冊公司的名稱核準(zhǔn)書后告訴《經(jīng)濟參考報》記者，他提交申請后的第二天，名稱就已經(jīng)核準(zhǔn)通過了。他表示，畢業(yè)兩年積蓄不多，注冊資本他選擇了100萬元而且不用實繳，這給了創(chuàng)業(yè)者極大的支持。
數(shù)據(jù)顯示，工商登記制度在全國推廣后的首月，上海新設(shè)市場主體21906戶，同比增加37.07%；各類市場主體變更登記申請量達26679件，環(huán)比增加53.17%；新設(shè)企業(yè)注冊資本總額943.84億元，同比增長345.44%。
寬進的同時，嚴(yán)管也在跟進。上海工商部門介紹，目前擴大了信息公開的領(lǐng)域和范圍，建立及時向社會公眾披露企業(yè)未在規(guī)定期限內(nèi)年報、住所已無法聯(lián)系等狀態(tài)的信息庫。任何單位和個人都可以通過市場主體信用信息系統(tǒng)查詢企業(yè)的信用信息，形成“一處違法，處處受限”的局面，引導(dǎo)市場主體誠信經(jīng)營，公平競爭。
上海工商局局長陳學(xué)軍說，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的工商登記制度改革實踐，注重的是制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，體現(xiàn)的是簡政放權(quán)的理念。這些制度和創(chuàng)新都可逐步被復(fù)制和推廣，包括負面清單管理，以及運用信息公示、信息共享、信用約束、信用監(jiān)管等手段促進部門協(xié)同、主體自律、社會共治等。
此外，據(jù)海關(guān)總署透露，從今年8月開始，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的14項海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新制度將陸續(xù)在長江經(jīng)濟帶海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及全國海關(guān)范圍內(nèi)復(fù)制推廣。
上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任簡大年表示，到2014年第四季度，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗向全國復(fù)制和推廣。
透明度和長度“兩手抓” 負面清單“瘦身”有道
對于2013版負面清單，外界曾存有“偏長”“不過癮”的質(zhì)疑。正在修訂中的2014版負面清單，也因此傳出將“瘦身”的消息。還有最新說法稱，至少瘦身20%以上。但負面清單真的是越短越好嗎？
在上海自貿(mào)區(qū)改革中，負面清單是備受矚目的一項，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要嘗試。在上海負面清單制度試驗半年后，國務(wù)院要求逐步建立政府部門權(quán)力清單制度，廣州已發(fā)布了3705項行政職權(quán)清單并上線接受社會監(jiān)督，浙江省也要求全面開展政府職權(quán)清理、推行權(quán)力清單制度。市場主體“法無禁止即可為”、政府“法無授權(quán)不可為”等理念正在深入人心。
只有監(jiān)管思維得以轉(zhuǎn)變，自貿(mào)區(qū)的試驗田才能發(fā)揮出作用。上海市政府副秘書長、上海自貿(mào)區(qū)管委會常務(wù)副主任戴海波說：“負面清單的設(shè)立，使過去一些桌面之下的‘潛規(guī)則’都成為臺面以上的‘明規(guī)定’，有效增強了行政透明度，減少了行政成本和尋租空間�！�
作為一種管理外商投資的方式，嚴(yán)格意義上講，負面清單是兩國談雙邊投資協(xié)定時的附件，用于描繪本國對外資開放的整體情況。上海自貿(mào)區(qū)的負面清單，是在不設(shè)定談判對象的條件下主動發(fā)布的。之所以有這個創(chuàng)新，是為了我國在進行雙邊投資協(xié)定談判前，進行一個大膽的試驗，使我國在談判時更有信心和底氣。
有人認(rèn)為，2013版負面清單僅是現(xiàn)行《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的翻版。事實上，我國對外開放除了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》外，還受到很多部門規(guī)章限制。為了制定自貿(mào)區(qū)負面清單，參與者全面梳理了我國對外開放的各種法規(guī)文件，其完整性、透明度遠高于目錄。
比如，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》分為鼓勵類、限制類和禁止類，沒有寫上去的，理論上屬于允許類。在實際操作中，允許類是一個模糊地帶。像文物拍賣從目錄看屬于允許類，但實際上外資不能經(jīng)營，因為《文物法》是禁止的。負面清單很好地解決了上述問題。
著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉表示，通過制定負面清單，“法無禁止即可行”這種理念在國內(nèi)基本站住了。由此衍生出來的權(quán)力清單等改革，正在確立一種新的政府管理模式。
負面清單“瘦身”問題也成為外界討論焦點。該不該“瘦身”？“瘦身”多少合適？
事實上，要縮短負面清單不難，但負面清單里的每條特別管理措施背后，都有相關(guān)法律法規(guī)支撐。不修改這些法律法規(guī)，改革就于法無據(jù)。而要修改就會涉及自貿(mào)區(qū)與全國人大、中央部委的溝通協(xié)調(diào)，這是一項非常復(fù)雜的工作，也是改革進入深水區(qū)的標(biāo)志，公眾對此宜保持一定耐心。
除了復(fù)雜性外，另一個值得思考的問題是，大幅縮短負面清單是否必要？事實上，負面清單本來是用于兩國雙邊投資協(xié)定談判的，可視為一種談判條件。我國主動發(fā)布負面清單，顯示了對外開放的誠意。但如果一開始清單過短，相當(dāng)于過早亮出底牌，其實不利于爭取自身利益。一些發(fā)達國家如美國，對中國高科技企業(yè)在其境內(nèi)的投資收購迄今實行限制措施，需要我國在今后的談判中推動其改變態(tài)度。
其實，與其糾結(jié)負面清單里各項條款的長與短，不如著力提高整個清單透明度�！氨热缜鍐卫飳懴拗仆馍掏顿Y大米、面粉加工，到底怎樣限制？是限制股比、產(chǎn)量還是經(jīng)營者資質(zhì)？需要進一步的說明�！鄙虾Ｗ再Q(mào)區(qū)管委會副主任朱民表示，2014版負面清單將在透明度上作較大改進。
上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)馮軍教授說，針對現(xiàn)有負面清單里的特別管理措施，應(yīng)該列出相應(yīng)的法律依據(jù)和具體解釋說明。這樣既提高了清單透明度，又避免了對清單內(nèi)容的片面理解。
此外，還要善于運用先進的技術(shù)手段。比如，在上海浦東，超過50%的社會類行政審批事項可以實現(xiàn)網(wǎng)上審批，審批過程接受電子監(jiān)察系統(tǒng)的同步監(jiān)督。這不僅大大提升了行政效率，還因為網(wǎng)絡(luò)有據(jù)可查，有效減少了腐敗發(fā)生的可能。
爭相分享“溢出效應(yīng)” 營造更優(yōu)營商環(huán)境
截至今年4月末，上海自貿(mào)區(qū)累計新設(shè)企業(yè)8700多家，堪比其前身上海綜合保稅區(qū)20多年的成績。這樣的成績，體現(xiàn)了改革開放的紅利，卻也讓一些周邊地區(qū)惴惴不安：上海自貿(mào)區(qū)帶給鄰居的，到底是“虹吸效應(yīng)”還是“溢出效應(yīng)”？
“我們招商6年，還不到1000家企業(yè)，不及上海自貿(mào)區(qū)一個月的成績。”一位地方官員告訴《經(jīng)濟參考報》記者，他擔(dān)心區(qū)域間的差異會因此拉大，“有水的地方淹死，沒水的地方干死”。
不過，上海自貿(mào)區(qū)管委會相關(guān)負責(zé)人表示，自貿(mào)區(qū)企業(yè)投資熱情的高漲，和部分地區(qū)外商投資額的下滑，并不是此消彼長的關(guān)系。這主要基于三個原因。一是隨著勞動力、土地成本的上升，外商投資增速放緩在國內(nèi)是普遍現(xiàn)象。二是很多入駐自貿(mào)區(qū)的企業(yè)，目前業(yè)務(wù)還沒啟動，并未產(chǎn)生實質(zhì)性的分流。三是自貿(mào)區(qū)超過90%的入駐企業(yè)，是貿(mào)易、服務(wù)類企業(yè)，與我國大部分地區(qū)以制造業(yè)為主的結(jié)構(gòu)截然不同。
由此可以看出，迄今為止上海自貿(mào)區(qū)并未對周邊地區(qū)產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”。與之相反，一些區(qū)域還率先提出要分享自貿(mào)區(qū)的“溢出效應(yīng)”。
江蘇昆山一家企業(yè)負責(zé)人就表示：“金融改革是自貿(mào)區(qū)先行先試的重點。目前國內(nèi)企業(yè)普遍存在融資成本較高的問題，海外資金價格非常便宜，可以通過試驗區(qū)引進來為實體經(jīng)濟服務(wù)，國內(nèi)制造業(yè)將因此得到更加高效的金融支持�！�
“溢出效應(yīng)”最重要的還不是這些有形布局，而是發(fā)展理念上的無形轉(zhuǎn)變�！督�(jīng)濟參考報》記者采訪了解到，上海自貿(mào)區(qū)成立后，周邊的蘇州、南通等城市，多次派人來學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)重點不是“招商引資”經(jīng)驗，而是如何通過政府改革，營造更好的營商環(huán)境。
比如，政府管理的透明，就是營商環(huán)境的重要元素�！坝行┑胤椒磸�(fù)向我們打聽，能吸引這么多企業(yè)，是不是還有一些暗地里實行的小政策？”上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任朱民說。實際上，把所有“干貨”寫在紙面上，盡可能讓投資者一看就知，才是自貿(mào)區(qū)追求的目標(biāo)。
由于一開始就并非設(shè)定在政策洼地，其監(jiān)管思路和方式的轉(zhuǎn)變，更容易被復(fù)制推廣。上海各區(qū)縣因“近水樓臺先得月”，以自貿(mào)區(qū)為“坐標(biāo)”，紛紛出臺全面改革的“路線圖”。上海黃浦區(qū)率先推出負面清單，著力打造更公平開放和透明的市場環(huán)境；靜安區(qū)提出加快行政審批制度改革，探索“鼓勵清單”服務(wù)模式、推進貿(mào)易便利化等；在郊區(qū)松江，政府改革的“自我革命”已將工業(yè)項目行政審批時限壓縮2/3……
“上海要按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，立足國家戰(zhàn)略、圍繞制度創(chuàng)新，兢兢業(yè)業(yè)、腳踏實地地把自貿(mào)區(qū)建設(shè)好、管理好，力爭在今年四季度拿出第一批可復(fù)制、可推廣的基本制度體系和監(jiān)管方式�！敝泄仓醒胝尉殖Ｎ⑸虾Ｊ形瘯涰n正指出。
| |
復(fù)制自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗須防“搶面子丟里子” |
| 記者 何欣榮
周琳/上海報道 |
上海自貿(mào)區(qū)的成功開局，在國內(nèi)掀起一股自貿(mào)區(qū)申報熱。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國至少有20個省市計劃或正在申報自貿(mào)區(qū)。這一方面顯示了各地深化改革的騰騰熱氣，但另一方面，也反映出部分地區(qū)“搶牌子”的心態(tài)。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)“搶牌子”的背后有三大動機：
——高調(diào)呈現(xiàn)改革姿態(tài)。一位受邀參與多個地區(qū)自貿(mào)區(qū)方案設(shè)計的專家說，深化改革、擴大開放是當(dāng)前的主基調(diào)，一些地方政府紛紛提出申報自貿(mào)區(qū)的口號，以表現(xiàn)自己的改革姿態(tài)。事實上，很多開放型經(jīng)濟規(guī)模小、監(jiān)管經(jīng)驗不成熟的地方，還不具備申報自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)。
——醉翁之意在申辦保稅區(qū)。上述專家介紹，盡管一些地方明白設(shè)立自貿(mào)區(qū)的可能性并不大，但仍然提出申報方案，目的在于退而求其次，希望國家批準(zhǔn)建設(shè)一些保稅區(qū)。因為上海自貿(mào)區(qū)是在保稅區(qū)的基礎(chǔ)上建立的，而國內(nèi)很多地方迄今為止還沒有保稅區(qū)。
——爭取優(yōu)惠政策以拉動GDP。盡管中央再三強調(diào)，自貿(mào)區(qū)的核心是制度創(chuàng)新而不是政策優(yōu)惠，但一些地方在申報時仍帶有傳統(tǒng)的“特區(qū)”思維、“開發(fā)區(qū)”思維，希望爭取一些優(yōu)惠政策，帶動經(jīng)濟發(fā)展。比如，某些省份并沒有選擇省內(nèi)開放基礎(chǔ)最好的區(qū)域申報自貿(mào)區(qū)，而選擇經(jīng)濟發(fā)展比較滯后的區(qū)域，暗含拉動GDP的意味。
事實上，“搶牌子”折射出地方對中央精神存在理解偏差。專家認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，這是自貿(mào)區(qū)的“里子”。要學(xué)習(xí)這些制度和經(jīng)驗，并不非得向中央再申請一塊牌子。切不可要來了“面子”，丟了“里子”。
中國社科院研究員劉煜輝說，過去無論搞“特區(qū)”還是“開發(fā)區(qū)”，通行的做法就是畫圈，畫完后把相應(yīng)特權(quán)注入圈內(nèi)，產(chǎn)生一個政策紅利。這樣做雖然會帶來一定的經(jīng)濟繁榮，但政府權(quán)力也被大大強化。而自貿(mào)區(qū)要做的，恰恰是政府權(quán)力的減法。
“那種借申報自貿(mào)區(qū)跑馬圈地、只想著招商引資的思維，今后必須糾正過來�！鄙虾Ｊ袇⑹率抑魅瓮跣驴硎�。
上海市經(jīng)濟體制改革研究會副會長、復(fù)旦大學(xué)企業(yè)研究所所長張暉明認(rèn)為，建立自貿(mào)區(qū)關(guān)鍵不是挖掘政策洼地，而是探索制度創(chuàng)新，向改革要動力，那種以為有了自貿(mào)區(qū)就可以“跑馬圈地要政策”的想法，顯然是“搭錯了車”。
