6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。會議指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎性、制度性、保障性作用。新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新。這意味著，全面深化改革中位置居前的重頭戲——財稅體制改革正式拉開了其新一輪深化推進的序幕。
十八屆三中全會《決定》全文公布之后，國內外好評如潮。我認為領會內容極其豐富的《決定》的精神實質，最簡要地說，可以濃縮成三個關鍵詞，形成一個邏輯鏈接。第一個關鍵詞是“現(xiàn)代國家治理”，具體表述是“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”;第二個關鍵詞是文件中多次出現(xiàn)的“現(xiàn)代市場體系”;還有一個關鍵詞是“現(xiàn)代財政制度”。把三個關鍵詞綜合在一起，是要推進“五位一體”的全面改革。這是理解《決定》所應掌握的一個基本邏輯鏈接，可以認為，這最濃縮地體現(xiàn)了《決定》的精神實質。
承前啟后的現(xiàn)代國家治理
現(xiàn)代國家治理，是十八大確立“五位一體”全面深化改革之后提煉出來的治國施政的基本理念，足以對中國整個現(xiàn)代化過程產生深遠影響，又明顯帶有承前啟后的特征。“承前”可以追溯到1840年鴉片戰(zhàn)爭拉開中國近現(xiàn)代史帷幕，其后的一百年間出現(xiàn)三件大事：第一件是辛亥革命，推翻千年帝制“走向共和”;第二件大事是1949年中華人民共和國成立;第三件大事是改革開放。
改革開放30多年以來，我國總體發(fā)展相當不錯，中國現(xiàn)代化的前兩步已經提前實現(xiàn)，但如果不能夠通過改革來攻堅克難，我們就沒有把握實現(xiàn)“第三步”目標，順利走向現(xiàn)代化。面對矛盾凸顯和千頭萬緒的任務，十八大的一個基調是“五位一體”全面深化改革，其中核心問題是要正確處理政府和市場的關系。十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用，讓政府更好地發(fā)揮作用。其相關的“治理”，不同于過去說得很多的“管理”、“調控”，表述的是多元主體充分互動的整套制度安排與機制聯(lián)結，其中有管理也有自管理，有調控也有自調控，有組織也有自組織，追求的是最大包容性發(fā)展中的多元主體互動帶來最充分的潛力釋放。
1992年鄧小平歷史性的南巡講話，在幾個月內促使中央正式確立了社會主義市場經濟目標模式，又有其后1994年1月推出財稅配套改革——這是全局性質的非常重要的一個突破。市場經濟目標模式確立之后，中國GDP以年均兩位數(shù)以上的速度增長。但在確定“社會主義市場經濟”表述時，中央在文件里也只說“市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用”。又經過20多年的努力，終于能夠把市場作用表述為“決定性作用”。經過這么長的時間才表述到位，說明統(tǒng)一認識、凝聚共識往往是多么艱難!
混合所有制是實現(xiàn)市場法人主體產權結構最大的包容性
“市場起決定性作用”后面跟著一個突破性表述，就是“混合所有制”。文件中首先繼續(xù)表述了“公有制經濟發(fā)揮主體作用”。而后面跟著的是，“不論是公有制經濟還是非公有制經濟，都是社會主義市場經濟的重要組成部分”，“都是重要組成部分”就不分主次了。接著引出“混合所有制”的突破——市場運行機制基石的關鍵部分，就是過去已肯定的“現(xiàn)代企業(yè)制度”的標準形式——股份制，可以使公有的、非公有的產權融合到千千萬萬的市場主體——企業(yè)產權結構里面去。
有人解讀說混合所有制就是多種經濟成分并存，這顯然不對。早在改革開放初期我們就已在發(fā)展多種經濟成分，現(xiàn)在所說的混合所有制，實際上強調的是在一種現(xiàn)代國家治理的法治背景下，使任何一個市場主體內部，它的產權可以按照混合所有制來處理，可以避免過去種種似乎解決不了的糾紛，實現(xiàn)最大包容性和共贏、多贏。如果說混合所有制在現(xiàn)實中是通過規(guī)范的股份制來實現(xiàn)市場法人主體產權結構最大的包容性，那么原來談論了多年爭吵不下來的“國進民退”與“國退民進”、“姓公姓私”和“姓社姓資”問題，都可以淡化。
財政是國家治理的基礎和全面深化改革的支撐
十八屆三中全會《決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。我認為，這種表述完全符合學理。從學術理論上講，“以政控財，以財行政”的財政，處理的是公共資源配置問題，它必然拉動、影響整個社會資源的配置和整體的社會管理。由政府掌握一部分財富后做什么?就是以財行政，履行政府應該履行的職能。“錢從哪里來，用到哪里去”的具體表現(xiàn)形式就是預算，預算是政府體系的收支計劃。各級政府預算體現(xiàn)了各級政府活動的范圍、方向、重點、內容和政策，大到國家安全、國土開發(fā)，小到公共區(qū)域路燈照明、路標、門牌號碼方位識別系統(tǒng)的設立，這些都要通過財政分配以規(guī)范的預算安排來實現(xiàn)其供給，所以說財政是國家治理的基礎。而財政部部長樓繼偉還加了一句話：財政是國家治理的基礎和“全面改革的支撐”，這無疑強調了財政在服務全面改革上的支撐作用。
把以上所說的三個關鍵詞連在一起，再具體結合到各個區(qū)域、各個部門、各個崗位，以財政服務全局，我們面臨的改革任務十分豐富和艱巨。
從居安思危的角度看，現(xiàn)階段我們應該正視哪些困難和問題呢?我認為主要有兩方面的問題：一是從“物”的角度看，表現(xiàn)為資源和環(huán)境的制約。中國走上了過去希望能避免、但現(xiàn)在看起來沒有能夠避免的“先污染后治理”的老路，以霧霾為代表的環(huán)境問題已十分嚴重;二是從“人”的角度看，表現(xiàn)為收入分配、財產配置和人際關系狀態(tài)。社會成員對于收入分配已累積了一大堆不滿。要真正化解矛盾，就必須深化改革，而改革進入深水區(qū)之后，既得利益糾結在一起互相頂住形成固化藩籬，任何一項改革都非常困難。有人將現(xiàn)階段面臨的基本局面比喻成“兩只老虎賽跑”：一只“老虎”叫改革，另一只“老虎”叫社會問題。這兩只“老虎”各自要素齊全，似乎彼此也看不太清楚對方，但都在往前跑。如果沒有對矛盾化解過程和“兩只老虎”賽跑過程的有效控制，我們往前走有可能跌入所謂的“中等收入陷阱”、“轉軌陷阱”、“塔西佗陷阱”和“福利陷阱”。因此，要按照《決定》所部署的全面深化改革，化解各種制約發(fā)展的矛盾，釋放潛在的活力。
全面深化改革的“重頭戲”怎么唱
當經濟運行在區(qū)間之內，我們面臨的更大挑戰(zhàn)是各項改革能不能如愿展開，而財稅體制改革是全面深化改革的“重頭戲”，深化財稅體制改革重點推進三個方面的改革：改進預算管理制度、深化稅收制度改革和調整中央和地方政府間財政關系。
營業(yè)稅可以說是地方唯一的主體稅種，“營改增”后按現(xiàn)行體制75%劃歸中央，顯然不行，中央與地方之間財力分配要重新作出整體設計，需要想方設法打造地方稅體系。因此，“營改增”將倒逼財稅體制配套改革。隨著“營改增”的推進，原來100%歸中央的消費稅可能要讓出一部分給地方。消費稅改革中，會調整一些稅目，然后把一部分稅目征收從生產、批發(fā)環(huán)節(jié)改到零售環(huán)節(jié)，交給地方，這是其方案設計的一個基本思路。好處是什么呢?這樣不會激勵地方政府大搞招商引資辦企業(yè)，而會讓地方政府更加關心轄區(qū)內的公共服務與市場環(huán)境建設，促使市場購銷兩旺，同時地方政府又增加了一個新的財力來源。
“營改增”在十八屆三中全會之前已經啟動。2012年1月1日，上海市首先啟動“營改增”試點，形成了“6+1模式”，并在2013年8月1日后向全國推廣;財政部部長樓繼偉說，“十二五”期間“營改增”要實現(xiàn)行業(yè)全覆蓋。2014年6月1日后，又把“營改增”推廣到郵電和其他行業(yè)。同時，一些復雜性因素逐漸浮出水面。比如上海交通行業(yè)“營改增”，企業(yè)反映稅負不降反增，調查發(fā)現(xiàn)主要是交通企業(yè)以車隊為單位，車隊投資周期大概4年，“營改增”啟動時抵扣不往前追溯，如果車隊沒有買新車換舊車，投資的進項抵扣就體現(xiàn)不出來，稅負同比就不降反增。針對這一情況，上海不調稅率，只是每個季度和企業(yè)做個結算，季度實際稅負不降反增的增加部分，當場退一半，另一半年底一塊結算，財政設立了一個過渡基金，解決資金支付問題。又比如公路上重型卡車，有北京郵電大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)中開發(fā)了信息服務平臺，信息統(tǒng)計表明，全國大約400萬輛，80%以上是屬于個體車主，他們全國流動，隨機接活，完成一單再接一單，在過去交營業(yè)稅的情況下，催生了一批掛靠公司、開票公司，弄虛作假對付稅收。推行“營改增”后，據(jù)說更復雜了，我們現(xiàn)在還在跟蹤調研，還沒有形成很好的解決方案。
關于資源稅改革問題。中央層級文件已經明確，今年煤炭資源稅征收方法將由從量計征改為從價計征。原來從量計征時，一噸煤二三元，焦煤是一噸八元。經過這么多年，幾十元一噸的煤已經成了幾百元，甚至近千元一噸。如果從價計征，假定5%稅率，那么一噸要幾十元，是原來稅負的十倍左右。煤炭企業(yè)說這樣改革我們受不了，全行業(yè)要虧損。這個理解其實是片面的，增加的稅負不是要煤炭企業(yè)自己吸收，而是要在產業(yè)鏈上進行傳導，以經濟利益杠桿促進資源節(jié)約，這是改革的實質。所以，今年如果真的在煤炭資源稅改革方面有動作，我國從“煤到電”基礎能源層面應將產生新的比價關系，并應推動建立煤電價格聯(lián)動的市場化取向的價格形成機制。這些年我們一方面講科學發(fā)展、節(jié)能降耗，但電力部門關鍵的改革寸步未動，這是政府自己的言行悖反。
另外，企業(yè)和老百姓對霧霾不滿意，但一聽說資源稅改革不是減稅而是增稅，特別是改革后煤、電價格可能更貴，就完全不能接受。這又是社會成員訴求與認知間的悖反。誰都想過美好生活，誰都不想受霧霾威脅，但節(jié)能降耗減少霧霾排放的事情不光是政府的事，也是企業(yè)和全民的事，我們要理性對待無可回避的相關改革。在推行資源稅改革過程中，政府一方面要把握改革力度，使多數(shù)企業(yè)經過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局，一輪做不到，可以分兩輪，甚至三輪來做，抓住機遇淘汰落后產能、消化過剩產能、促進升級換代。另一方面，當基礎物價提高傳導到最終消費品時，政府要及時提高低保標準，讓最低收入階層實際生活水平不下降，中等收入階層以上調整自己的消費習慣，轉向低碳生活，這正是可持續(xù)發(fā)展應該形成的局面。從資源稅的相關爭議看，改革雖然艱難，但今年已列入工作議程要求適時推進，我們將拭目以待。
關于房地產稅和環(huán)境稅改革，這兩項都是重大改革事項。關于房地產稅改革，上海、重慶兩地試點之后，目前沒有看到繼續(xù)推開�，F(xiàn)要通過“立法先行”來考慮適時推進，《決定》明確要求加快立法，但目前還不能指望它能迅速完成進而給地方政府提供財力支撐。關于環(huán)境稅改革，主要是實行費改稅，但未來應不排除學習歐元區(qū)對碳排放征稅來實施環(huán)境保護。這兩個改革都需要加快立法，但估計年內不會有實際動作，因為來不及走完立法程序。
關于預算管理改革，明確指出要實行跨年度滾動預算。多年前我在美國做訪問學者時，注意到美國聯(lián)邦政府預算一編就是5年，每年往前滾動一年編制預算。好處是有利于瞻前顧后，綜合平衡，統(tǒng)籌協(xié)調，是較科學的編制模式�，F(xiàn)在我國將搞3年期滾動的跨年度預算，從中央級開始試編，同時鼓勵部分地方政府也先行先試。還有《預算法》修訂，明確要往前推。地方債陽光化以及政府與社會資本合作機制，在《預算法》修訂時應該有所表述或作出呼應。轉移支付也需要改進，應提升一般性轉移支付比重，專項轉移支付要盡可能整合減并，其比重要往下調。專項轉移支付資金不應再附加條件要地方配套，那實際上是逼著地方特別是欠發(fā)達的地方弄虛作假，是政府公權體系運作的一種扭曲，會把局面弄得更加紊亂，不符合現(xiàn)代國家治理的要求。
關于構建信息系統(tǒng)。各個掌握信息的主體，還是傾向于把信息控制在“孤島狀態(tài)”，誰都不愿意與其他部門分享，以求表現(xiàn)自己的“獨特價值”。其實，只有信息共享才能作出科學合理的決策。比如不動產信息，現(xiàn)在還沒有實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)和全面反映，信息呈碎片化狀態(tài)，談何房地產調控科學決策和國家治理現(xiàn)代化?現(xiàn)在中央明確國土資源部牽頭九部委協(xié)同，2018年全國不動產要形成全面信息聯(lián)網(wǎng)，城鎮(zhèn)區(qū)域要靠前完成。不動產聯(lián)網(wǎng)是不是和現(xiàn)在房地產稅加快立法及其后的制度運行有聯(lián)系呢?顯然有關聯(lián)。要形成公共事務科學設計政策、作出決策的信息支撐平臺，必須打破所有部門單位的信息壁壘，形成更有效率、更多側重績效追求的政府統(tǒng)一調控管理局面。
(作者系財政部財政科學研究所所長、研究員)