審計法實施條例修訂征求意見結(jié)束

　　《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法實施條例〉的決定(征求意見稿)》于7月9日結(jié)束征求意見。
　　在征求意見稿中，擴大了審計機關(guān)的職責(zé)、權(quán)限，對審計體制做出很大改進(jìn)。其中最大的亮點、引發(fā)最多關(guān)注的當(dāng)屬將政府性債務(wù)依法明確納入審計的規(guī)定。專家認(rèn)為，政府性債務(wù)審計的“法定”意味著其將成為例行審計內(nèi)容，預(yù)算和審計齊頭并進(jìn)有利于債務(wù)風(fēng)險防范和管理。

趙乃育/繪

　　進(jìn)展　政府性債務(wù)審計“法定”常規(guī)化

　　2013年政府性債務(wù)審計“風(fēng)暴”席卷全國，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過20.69萬億元。這是我國首次摸清政府債務(wù)底數(shù)，此后社會各界一談到債務(wù)風(fēng)險必會引用審計結(jié)果數(shù)據(jù)，政府性債務(wù)審計的重要性和必要性已深入人心�！�
　　伴隨著今年預(yù)算法三審擬對地方發(fā)債適度“開閘”，一些專家認(rèn)為，不光要對地方舉債“開明渠”，更應(yīng)該修好“防火墻”防范地方債務(wù)風(fēng)險。　
　　此次審計法實施條例的征求意見稿在“審計機關(guān)職責(zé)”一章中新增了“審計機關(guān)對政府性債務(wù)的舉借、使用、償還、管理以及風(fēng)險管控情況，依法進(jìn)行審計監(jiān)督”。這意味著，政府債務(wù)審計從國務(wù)院特別組織的一次性審計變?yōu)椤胺ǘā钡某Ｒ?guī)化審計，納入審計部門例行監(jiān)督的職責(zé)范圍。　
　　“需要注意的是，常規(guī)化的債務(wù)審計不一定是全國大規(guī)模的債務(wù)審計，可以在每一項審計中都特別關(guān)注政府性債務(wù)審計這個內(nèi)容。”一位審計系統(tǒng)的工作人員告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，“比如在財政審計中可以包含債務(wù)審計，在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中也可以關(guān)注債務(wù)審計；在審計署組織的審計工作中有全國的債務(wù)審計，在地方各級審計機關(guān)的審計工作中也應(yīng)有債務(wù)審計內(nèi)容。這將是每年都會涉及的一項經(jīng)常性審計內(nèi)容，但并不代表每年都搞全國大規(guī)模的審計�！薄�
　　審計署特約審計員王雍君接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示：“審計的焦點是財政審計，因為財政審計是和公共利益關(guān)系最為密切的部分。我國審計的范圍雖然比較寬，但是其核心過去是、現(xiàn)在是、未來也將是財政審計。由于政府性債務(wù)也屬于公共資金范疇，所以財政審計覆蓋的范圍當(dāng)然應(yīng)該包括政府債務(wù)，政府性債務(wù)當(dāng)然應(yīng)該依據(jù)法律來管理、審計�！薄�
　　在王雍君看來，債務(wù)管理有一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是審計，把債務(wù)管理納入法治軌道進(jìn)行審計，債務(wù)管理就能有一個重要的制度支撐�！皞鶆�(wù)管理要有效，一要靠預(yù)算，二要靠審計�！蓖跤壕�稱，“債務(wù)管理納入預(yù)算這個提法早就有了，財政部等相關(guān)部門也一直在推動，但這還是不夠的，債務(wù)還要納入法制化、常規(guī)化的審計軌道，預(yù)算管理強調(diào)事前的控制，審計大多是強調(diào)事后的問責(zé)。只有預(yù)算和審計齊頭并進(jìn)，債務(wù)管理才能到位�！�

　　方向　實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋

　　除了廣受關(guān)注的政府性債務(wù)依法明確納入審計范圍，此次審計法實施條例的修改還將多項內(nèi)容明確納入審計監(jiān)督，補充和完善了具體審計職責(zé)，以實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。　
　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時稱，此次審計法實施條例修改的意義非常重大，解決了很多以前遺留的問題。在他看來，條例的修改很有前瞻性�！皯�(yīng)該說是預(yù)見到《預(yù)算法》會對地方政府債務(wù)‘開閘’，所以此次將政府性債務(wù)審計明確納入例行監(jiān)督范圍，另外按照十八屆三中全會的要求，規(guī)定審計機關(guān)對土地、礦藏、水流等國有資源管理使用的真實、合法和效益情況，依法進(jìn)行審計監(jiān)督。”本次征求意見稿還新增了對宏觀調(diào)控措施的審計規(guī)定，要求“審計機關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門貫徹落實國家重大經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控措施的情況，依法進(jìn)行審計監(jiān)督。”汪德華告訴記者：“以往人們認(rèn)為審計主要是看公共資金是否合法合規(guī)。但是從國際經(jīng)驗看，審計最根本的是關(guān)心政策實施是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。在這方面，此次修改強調(diào)對政策的審計，這擴大了審計的范圍，也增加了審計機關(guān)的責(zé)任�！薄�
　　“在增加了新的審計內(nèi)容和責(zé)任的同時，征求意見稿也增加了審計機關(guān)的權(quán)限和所能控制的資源，比如要進(jìn)行政策審計，就必須有熟悉政策的專業(yè)人員�！蓖舻氯A稱�！�
　　為了確保審計機關(guān)全面履行職責(zé)，征求意見稿規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保證審計機關(guān)履行職責(zé)所需人力和經(jīng)費，并為審計機關(guān)提供相應(yīng)的工作條件。為了排除對審計工作的干擾，征求意見稿明確了其他與財政收支或者財務(wù)收支有關(guān)的資料的范圍。同時，對有關(guān)單位配合聯(lián)網(wǎng)審計提出了明確要求。同時，規(guī)定“各地方、部門和單位不得給審計工作設(shè)置障礙和禁區(qū)，不得制定限制向?qū)徲嫏C關(guān)提供資料、電子數(shù)據(jù)和開放計算機信息系統(tǒng)查詢權(quán)限的規(guī)定。”　
　　“審計法實施條例修改的背景是十八大以后，黨中央國務(wù)院對審計工作提出許多新的要求和指示，包括審計監(jiān)督要全覆蓋、審計要發(fā)揮六大作用等。通過修訂進(jìn)一步明確相關(guān)要求，審計機關(guān)的職責(zé)權(quán)限一定程度有所擴大。”一位審計系統(tǒng)工作人員告訴記者。

　　意義　審計系統(tǒng)內(nèi)“縱向”聯(lián)系強化

　　對于征求意見稿中涉及的上下級審計機關(guān)關(guān)系問題，在汪德華看來，則是對審計體制做出了很大改進(jìn)。　
　　國務(wù)院法制辦在《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法實施條例〉的決定(征求意見稿)》中進(jìn)一步完善審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，強化了上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。征求意見稿的說明指出，各級審計機關(guān)不僅要接受本級人民政府行政首長的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時還要接受上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，同時規(guī)定地方各級審計機關(guān)正職和副職負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征得上一級審計機關(guān)的同意�！�
　　汪德華認(rèn)為，該項規(guī)定對于上下級審計機關(guān)的關(guān)系做出了新的規(guī)定，涉及審計體制的重大改進(jìn)�！耙酝�的法律規(guī)定中，籠統(tǒng)說審計上級機關(guān)對下級機關(guān)具有指導(dǎo)的義務(wù)和權(quán)力，而此次修改稿對上級審計機關(guān)的權(quán)力做出了很詳細(xì)的規(guī)定。以前下級審計機關(guān)的正職和副職的任命，是征求上級機關(guān)的意見，只是作為參考，而現(xiàn)在必須要征求上級審計機關(guān)的同意，不同意就不能通過，這實際上是很大的變化�！薄　�
　　征求意見稿還規(guī)定，上級審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，檢查考核下級審計機關(guān)的工作，建立健全工作報告、述職等制度。汪德華認(rèn)為，下級審計機關(guān)向上級審計機關(guān)報送工作材料，上下級審計機關(guān)之間關(guān)系的細(xì)化、明確，其影響是非常大的�！�
　　國務(wù)院法制辦在對征求意見稿的說明中提到，進(jìn)一步完善審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，是為了貫徹落實《憲法》、《審計法》規(guī)定的地方審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。而這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在專家看來，與此前相比，弱化了審計機關(guān)和當(dāng)?shù)卣�府的橫向聯(lián)系，強化了審計系統(tǒng)內(nèi)部的縱向聯(lián)系，是為了使審計機關(guān)在開展工作時少受當(dāng)?shù)乩�益的牽絆和影響，使審計機關(guān)更具獨立性。