當預(yù)算如何做到公開透明、人大如何對財政預(yù)算審查監(jiān)督在大多數(shù)地方還是待解之題時，浙江溫嶺人大代表對財政預(yù)算的實質(zhì)性審查監(jiān)督已經(jīng)進行了8年時間。然而，溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)驗在基層推廣并不順利，一方面是因為代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面，則是由于部分黨政機關(guān)并沒有放權(quán)的勇氣，不愿意將權(quán)力至于群眾的監(jiān)督之下。
對預(yù)算進行實質(zhì)性審查監(jiān)督
溫嶺參與式預(yù)算起源于2005年，該市新河、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預(yù)算改革，運用民主懇談為基層人代會審查預(yù)算服務(wù)，形成了“參與式預(yù)算”模式，在國內(nèi)首開先河。綜合當?shù)厝舜蟠淼囊庖�，記者梳理該市參與式預(yù)算能夠堅持8年，且不斷深化，關(guān)鍵點在于以下三方面。
——通過民主懇談常態(tài)化，實現(xiàn)了預(yù)算從少數(shù)人決定到多數(shù)人參與決定。民主懇談是溫嶺參與式預(yù)算的基礎(chǔ)，在1999年啟動后，這種政府與民眾面對面地對話方式快速推開，完成了對普通群眾民主習(xí)慣的培養(yǎng)、政府職能部門對群眾參與決策的習(xí)慣以及民主程序的規(guī)范化。開展6年后到2005年，群眾希望更實質(zhì)性地影響政府決策過程，管管“政府怎么花錢”。在此背景下，民主懇談與人大審議財政預(yù)算實現(xiàn)了制度上的嫁接。溫嶺市人大常委會主任張學(xué)明說，此后，人大對于財政預(yù)算的審議，不再只是走過場。錢怎么花？民眾先懇談，然后交給人大代表，會上充分討論，再投票決定錢怎么花。
統(tǒng)計顯示，溫嶺參與式預(yù)算動員各個層面的群眾參與到預(yù)算審查監(jiān)督之中。溫嶺市人大代表370名，預(yù)算懇談會有700人參加，遠超人大代表總數(shù)。
——落實人大代表預(yù)算修正案、票決部門預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等幾項關(guān)鍵權(quán)力，使人大對預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向程序性與實質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變，看緊了政府的“錢袋子”。根據(jù)參與式預(yù)算的制度設(shè)計，通過民主懇談、人大審議預(yù)算程序，群眾代表、人大代表可以直接進行詢問預(yù)算中的疑問，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長或者職能部門負責人必須回答每一位代表提出的問題。
為保證政府部門負責人不敷衍代表質(zhì)詢，溫嶺人大代表提預(yù)算修正案已經(jīng)成為常態(tài)化的制度。只要5人聯(lián)名，就可以提出預(yù)算修正案，至今溫嶺人大代表預(yù)算修正案已有30多例，確保了財政預(yù)算必須體現(xiàn)群眾意圖。
——倒逼預(yù)算編制本身需要從封閉走向透明，細化到“項”到“目”，讓每個人都能看得懂。記者看到，僅“澤國鎮(zhèn)2013年財政預(yù)算收支”就有厚厚44頁。在第4頁“擬出讓用地及出讓金返還收入明細表”上，標明該年鎮(zhèn)政府預(yù)備出讓11幅地塊，每個地塊位置、面積、用途、擬出讓時間、預(yù)估地價都詳盡標明。
人大代表、公眾與政府良性互動
通過8年多的運轉(zhuǎn)，溫嶺參與式預(yù)算已有規(guī)范化流程，即人代會前舉行民主懇談、初審聽證、代表工作站征詢懇談，人代會期間開展專題審議、詢問、票決，人代會后及時公開并由常委會監(jiān)督其執(zhí)行的部門預(yù)算審查監(jiān)督。目前，參與式預(yù)算效果逐步顯現(xiàn)，人大代表、社會公眾與黨政機關(guān)職能部門之間實現(xiàn)了良性互動。
從人大及人大代表的角度看，參與式預(yù)算是有效制約和監(jiān)督權(quán)力運行的好方法，人大監(jiān)督越來越具有針對性，使得政府行政行為與財政資金的投向得到約束，防止或消除了預(yù)算決策的隨意性，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費和政府債務(wù)。據(jù)了解，在溫嶺一些參與式預(yù)算啟動得早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，債務(wù)規(guī)模也控制得相對較好，經(jīng)濟發(fā)展也沒有拖慢速度。新河鎮(zhèn)2005年政府債務(wù)達到5000萬元，8年后不僅沒有擴大，反而縮減到只有500萬元。澤國鎮(zhèn)不僅沒有債務(wù)，每年財政還有結(jié)余，現(xiàn)在被確立為浙江省小城市試點。
從社會公眾角度看，參與式預(yù)算是拓展基層民主生長空間的好平臺。參與式預(yù)算在制度框架內(nèi)探索出了一條積極促進公民有序政治參與的新路徑，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督開辟了新的渠道。
從黨政部門角度看，參與式預(yù)算讓政府從加強領(lǐng)導(dǎo)向加強治理能力轉(zhuǎn)變。張學(xué)明說，參與式預(yù)算督促政府主要領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負責人提升決策過程中的駕馭能力，不僅要落實黨委領(lǐng)導(dǎo)，還要隨時準備一旦代表質(zhì)疑，解釋安排這項工作、這項支出的原因，以保證人大通過年度預(yù)算安排。
試點推廣遇多重難題
溫嶺參與式預(yù)算的設(shè)計者、執(zhí)行者以及參與者均認為溫嶺經(jīng)驗?zāi)軌蛟谄渌胤綇?fù)制。從操作層面看，制度設(shè)計未超出體制框架，核心內(nèi)容是一些紙上權(quán)利變成了實際的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力。推廣難點在于基層黨政一把手是否有預(yù)算公開決心，是否舍得放權(quán)，這也是參與式預(yù)算經(jīng)驗走不出溫嶺的最重要原因。
記者了解到，溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)驗在基層推廣并不順利，哪怕在其附近的縣市也推廣不開�！半m然好多地方來考察，回去后沒有一個地方真會推行，他們擔心‘自縛手腳’�！睖貛X的一些基層干部告訴記者。
通過多方走訪，協(xié)商民主難出溫嶺主要有以下幾個原因，包括“干部沒政績不愿搞”、“有政治風險不敢搞”、“制度遇瓶頸不易搞”、“發(fā)展受影響不能搞”。張學(xué)明說，總體看，在其他地方參與式預(yù)算推不開，一方面原因主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面是黨政機關(guān)是否有放權(quán)的勇氣，是否愿意將權(quán)力放到群眾的監(jiān)督之下。
記者了解到，由于參與式預(yù)算一直未跳出溫嶺這個縣級市，上下不對接使當?shù)刎斦块T面臨不少尷尬。溫嶺市財政局副局長江陶舜介紹，參與式預(yù)算開展后，各個部門的預(yù)算意識都很強，但上級沒有這套制約機制，仍然按照老套路下任務(wù)。比如不少下達的任務(wù)都是在人代會審議預(yù)算之后，下達任務(wù)又沒有下達資金，得地方自籌，沒辦法只好把已經(jīng)通過的預(yù)算變通、調(diào)整，打亂整個工作布局。
他說：“我們最頭疼年終出政策，上面出政策下面買單形成了年終的硬缺口，就是因為政策性缺口市財政掛賬超過10億元，比如前些年上級要求溫嶺到年底突然通知高速公路通路，一下子要財政拿出資本金4億元，年初沒有預(yù)算，哪里有這筆錢，只能掛賬�！�
