十八屆三中全會啟動新一輪財稅改革，提出了“審核預(yù)算重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的重要課題。《經(jīng)濟參考報》記者在上海市調(diào)研了解到，過去八年來，上海市閔行區(qū)積極構(gòu)建“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程預(yù)算管理機制，“讓績效成為政府預(yù)算的靈魂”，探索出了預(yù)算管理改革的“閔行模式”。
三份績效報告管好“政府錢袋”
從“前評價”到“跟蹤評價”，再到“結(jié)果評價”，三份績效評價報告貫穿了財政預(yù)算項目的事前、事中和事后。普通民眾不僅可從中了解“政府錢袋”里的錢往哪里花，花得怎么樣，還可以清楚地知道會如何受益。
點擊閔行區(qū)政府網(wǎng)站的“政務(wù)公開-財政預(yù)決算-績效預(yù)算評價”欄目可發(fā)現(xiàn)，共有121個2014年財政預(yù)算項目進行了績效前評價公示，涉及教育、環(huán)保、民政、交通、農(nóng)業(yè)等18個相關(guān)政府部門、42家實施單位，評價金額14.52億元，占專項項目支出的31.2%。
如“政府購買公交服務(wù)”項目預(yù)計投入?yún)^(qū)本級財政資金5000萬元，年度績效目標包括“產(chǎn)出指標”“效益指標”“社會評價指標”等。在“績效前評價指標表”中，上海信義會計師事務(wù)對這一項目給出了96分的評價。
除了前評價公示，閔行區(qū)政府網(wǎng)站上還可以查詢到2013年度“財政預(yù)算項目支出績效跟蹤評價報告”。當(dāng)年度的部分財政預(yù)算項目“支出績效評價報告”則將于今年3月公布。
通過績效前評價，2014年區(qū)部分重點預(yù)算項目投入資金發(fā)生變更。其中，“助老免費就餐”預(yù)算增加156萬元，覆蓋人數(shù)增加500人。另有9個自評項目經(jīng)過評審后，預(yù)算資金減少了1550萬元。
一“增”一“減”，折射出績效管理在管好“政府錢袋”方面發(fā)揮的積極作用。
“以往政府編制預(yù)算好比‘切蛋糕’，考慮的是如何把各部門的‘盤子’擺平。結(jié)果往往是投入不少，預(yù)算單位提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)卻并不能讓群眾滿意。”閔行區(qū)委常委、副區(qū)長張國坤說，現(xiàn)在編制預(yù)算首先要考慮資金投入能帶來多大的效果和效益，從源頭保證財政資金“花在刀刃上”。
財政資金從投入導(dǎo)向轉(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向
不少專家認為，由于忽視最終效果，傳統(tǒng)的“投入導(dǎo)向型”預(yù)算管理極易導(dǎo)致財政性資金的浪費或使用效率低下。閔行區(qū)在2010年度預(yù)算編制中開始全面實行“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程績效預(yù)算管理，財政資金要過“投向”、“管理”、“效果”三關(guān)，確保提高公共財政支出的效率及有效性。
改革開放以來，財政體制進行了一系列重大改革。但在傳統(tǒng)的“投入導(dǎo)向型”預(yù)算編制模式下，財政預(yù)算重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理，公共財政支出效率及有效性難以獲得根本性提高。
針對上述問題，閔行區(qū)2005年開始研究預(yù)算項目績效評價工作規(guī)劃，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗推進預(yù)算管理體制改革。
2006年，閔行區(qū)首先選擇科教興區(qū)專項資金項目開展績效評價工作。2008年起，區(qū)財政局與復(fù)旦大學(xué)績效評價中心合作，引入PART評級工具，對2009年度部門預(yù)算編制試行“以結(jié)果為導(dǎo)向”模式。
完成預(yù)算編制流程再造后，閔行區(qū)在2010年度預(yù)算編制中開始全面實行“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程績效預(yù)算管理。
如今在閔行區(qū)，財政資金使用要“過三關(guān)”：與部門預(yù)算編制同步的事前立項評審，即“投向關(guān)”；與部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督同步的事中評價，即“管理關(guān)”；支出結(jié)果與績效問責(zé)相掛鉤的事后評價，即“效果關(guān)”。
“通過把好三個關(guān)口，閔行區(qū)建立起了預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算管理機制。”閔行區(qū)財政局副局長李駿說。
制度化、程序化、常態(tài)化的預(yù)算管理工作機制逐步形成：每年3月開展上年度支出結(jié)果評價、8月開展本年度實施過程評價、10月份開展下年度立項評價。
在閔行區(qū)，納入績效管理的預(yù)算項目以提供公共服務(wù)產(chǎn)品、涉及民生和社會、公眾關(guān)注度高為標準，資金門檻從一開始的2000萬元逐步降低至500萬元。2008年至2012年，涉及農(nóng)民增收、勞動就業(yè)、義務(wù)教育、社會保障、公共安全5大類的95個預(yù)算項目展開了全過程績效評價，涉及評價預(yù)算資金34億元。
不少專家認為，由于忽視最終效果，傳統(tǒng)的“投入導(dǎo)向型”預(yù)算管理極易導(dǎo)致財政性資金的浪費或使用效率低下�！敖Y(jié)果導(dǎo)向型”編制模式遵循“戰(zhàn)略目標-工作目標-績效目標-產(chǎn)出-投入”的完整邏輯過程，實現(xiàn)了預(yù)算重心從投入控制向投入與結(jié)果控制并重的轉(zhuǎn)變。
財政預(yù)算監(jiān)督增強改革效果
從人大代表提前介入重大項目論證和前評估，初審聽證會擴大預(yù)算編制過程中的民主參與，到建立預(yù)算修正案制度，外部監(jiān)督保障并增強了預(yù)算管理改革的效果。通過財政管理方式的改革，規(guī)范預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和資金活動，實現(xiàn)了財政部門預(yù)算編審、執(zhí)行和監(jiān)督的“三分離”，有效提升了財政資金的使用效率。
2013年11月29日至12月2日，閔行區(qū)連開了七場聽證會，2014年部分重點預(yù)算項目逐一“過堂”，接受人大代表和公眾代表陳述人的質(zhì)詢。聽證會意見歸納后在網(wǎng)絡(luò)上公布，并由人大常委會對預(yù)算項目進行表決�！ �
為了用制度“固化”人大對預(yù)算的監(jiān)督，閔行區(qū)先后制定了預(yù)算審查監(jiān)督、預(yù)算修正案、聽證會等三個“辦法”，逐步豐滿《監(jiān)督法》中關(guān)于預(yù)算審查的原則性規(guī)定。
在不少預(yù)算項目被修正甚至直接“砍掉”的過程中，區(qū)人大在預(yù)算監(jiān)督中的角色也不斷發(fā)生變化。一些代表戲言，以前是在人代會上對預(yù)算報告“舉手劃圈”，現(xiàn)在是在聽證會上與預(yù)算單位“短兵相接”。
專家和普通民眾也成為預(yù)算監(jiān)督的重要力量。據(jù)閔行區(qū)人大常委會財經(jīng)工委副主任童榮兵介紹，2009年區(qū)人大常委會成立了預(yù)算監(jiān)督專家咨詢組。預(yù)算聽證會公眾參與庫則首批吸納了229名普通民眾。
面對不斷加大的監(jiān)督力度，政府職能部門在提出預(yù)算項目時變得小心翼翼，區(qū)財政局卻輕松了許多。副局長周國強表示，由人大代表甚至普通民眾對預(yù)算進行“預(yù)審”，不僅避免了財政部門“閉門造車”，也減少了部門之間的協(xié)調(diào)難度。
復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評價中心主任茍燕楠評價認為，閔行區(qū)通過財政內(nèi)部管理職責(zé)的調(diào)整，建立健全財政資金分配的內(nèi)部牽制和管理制度，實現(xiàn)了財政部門預(yù)算編審、執(zhí)行和監(jiān)督的“三分離”；通過財政管理方式的改革，規(guī)范預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和資金活動，實現(xiàn)了財務(wù)管理、執(zhí)行反饋和檢查跟蹤的“三分離”。
預(yù)算改革的“閔行模式”，不僅有效提升了財政資金的使用效率，也契合了十八屆三中全會對于“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的要求。其用“績效”規(guī)范預(yù)算全過程、用監(jiān)督為改革“增效”的經(jīng)驗，可供各地借鑒。
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浙江溫嶺：參與式預(yù)算推廣難點在于放權(quán) |
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記者 沈翀 程士華 杜放 李亞彪/杭州報道 |
當(dāng)預(yù)算如何做到公開透明、人大如何對財政預(yù)算審查監(jiān)督在大多數(shù)地方還是待解之題時，浙江溫嶺人大代表對財政預(yù)算的實質(zhì)性審查監(jiān)督已經(jīng)進行了8年時間。然而，溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)驗在基層推廣并不順利，一方面是因為代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面，則是由于部分黨政機關(guān)并沒有放權(quán)的勇氣，不愿意將權(quán)力至于群眾的監(jiān)督之下。
對預(yù)算進行實質(zhì)性審查監(jiān)督
溫嶺參與式預(yù)算起源于2005年，該市新河、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預(yù)算改革，運用民主懇談為基層人代會審查預(yù)算服務(wù)，形成了“參與式預(yù)算”模式，在國內(nèi)首開先河。綜合當(dāng)?shù)厝舜蟠淼囊庖姡浾呤崂碓撌袇⑴c式預(yù)算能夠堅持8年，且不斷深化，關(guān)鍵點在于以下三方面。
——通過民主懇談常態(tài)化，實現(xiàn)了預(yù)算從少數(shù)人決定到多數(shù)人參與決定。民主懇談是溫嶺參與式預(yù)算的基礎(chǔ)，在1999年啟動后，這種政府與民眾面對面地對話方式快速推開，完成了對普通群眾民主習(xí)慣的培養(yǎng)、政府職能部門對群眾參與決策的習(xí)慣以及民主程序的規(guī)范化。開展6年后到2005年，群眾希望更實質(zhì)性地影響政府決策過程，管管“政府怎么花錢”。在此背景下，民主懇談與人大審議財政預(yù)算實現(xiàn)了制度上的嫁接。溫嶺市人大常委會主任張學(xué)明說，此后，人大對于財政預(yù)算的審議，不再只是走過場。錢怎么花？民眾先懇談，然后交給人大代表，會上充分討論，再投票決定錢怎么花。
統(tǒng)計顯示，溫嶺參與式預(yù)算動員各個層面的群眾參與到預(yù)算審查監(jiān)督之中。溫嶺市人大代表370名，預(yù)算懇談會有700人參加，遠超人大代表總數(shù)。
——落實人大代表預(yù)算修正案、票決部門預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等幾項關(guān)鍵權(quán)力，使人大對預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向程序性與實質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變，看緊了政府的“錢袋子”。根據(jù)參與式預(yù)算的制度設(shè)計，通過民主懇談、人大審議預(yù)算程序，群眾代表、人大代表可以直接進行詢問預(yù)算中的疑問，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長或者職能部門負責(zé)人必須回答每一位代表提出的問題。
為保證政府部門負責(zé)人不敷衍代表質(zhì)詢，溫嶺人大代表提預(yù)算修正案已經(jīng)成為常態(tài)化的制度。只要5人聯(lián)名，就可以提出預(yù)算修正案，至今溫嶺人大代表預(yù)算修正案已有30多例，確保了財政預(yù)算必須體現(xiàn)群眾意圖。
——倒逼預(yù)算編制本身需要從封閉走向透明，細化到“項”到“目”，讓每個人都能看得懂。記者看到，僅“澤國鎮(zhèn)2013年財政預(yù)算收支”就有厚厚44頁。在第4頁“擬出讓用地及出讓金返還收入明細表”上，標明該年鎮(zhèn)政府預(yù)備出讓11幅地塊，每個地塊位置、面積、用途、擬出讓時間、預(yù)估地價都詳盡標明。
人大代表、公眾與政府良性互動
通過8年多的運轉(zhuǎn)，溫嶺參與式預(yù)算已有規(guī)范化流程，即人代會前舉行民主懇談、初審聽證、代表工作站征詢懇談，人代會期間開展專題審議、詢問、票決，人代會后及時公開并由常委會監(jiān)督其執(zhí)行的部門預(yù)算審查監(jiān)督。目前，參與式預(yù)算效果逐步顯現(xiàn)，人大代表、社會公眾與黨政機關(guān)職能部門之間實現(xiàn)了良性互動。
從人大及人大代表的角度看，參與式預(yù)算是有效制約和監(jiān)督權(quán)力運行的好方法，人大監(jiān)督越來越具有針對性，使得政府行政行為與財政資金的投向得到約束，防止或消除了預(yù)算決策的隨意性，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費和政府債務(wù)。據(jù)了解，在溫嶺一些參與式預(yù)算啟動得早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，債務(wù)規(guī)模也控制得相對較好，經(jīng)濟發(fā)展也沒有拖慢速度。新河鎮(zhèn)2005年政府債務(wù)達到5000萬元，8年后不僅沒有擴大，反而縮減到只有500萬元。澤國鎮(zhèn)不僅沒有債務(wù)，每年財政還有結(jié)余，現(xiàn)在被確立為浙江省小城市試點。
從社會公眾角度看，參與式預(yù)算是拓展基層民主生長空間的好平臺。參與式預(yù)算在制度框架內(nèi)探索出了一條積極促進公民有序政治參與的新路徑，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督開辟了新的渠道。
從黨政部門角度看，參與式預(yù)算讓政府從加強領(lǐng)導(dǎo)向加強治理能力轉(zhuǎn)變。張學(xué)明說，參與式預(yù)算督促政府主要領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負責(zé)人提升決策過程中的駕馭能力，不僅要落實黨委領(lǐng)導(dǎo)，還要隨時準備一旦代表質(zhì)疑，解釋安排這項工作、這項支出的原因，以保證人大通過年度預(yù)算安排。
試點推廣遇多重難題
溫嶺參與式預(yù)算的設(shè)計者、執(zhí)行者以及參與者均認為溫嶺經(jīng)驗?zāi)軌蛟谄渌胤綇?fù)制。從操作層面看，制度設(shè)計未超出體制框架，核心內(nèi)容是一些紙上權(quán)利變成了實際的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力。推廣難點在于基層黨政一把手是否有預(yù)算公開決心，是否舍得放權(quán)，這也是參與式預(yù)算經(jīng)驗走不出溫嶺的最重要原因。
記者了解到，溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)驗在基層推廣并不順利，哪怕在其附近的縣市也推廣不開。“雖然好多地方來考察，回去后沒有一個地方真會推行，他們擔(dān)心‘自縛手腳’�！睖貛X的一些基層干部告訴記者。
通過多方走訪，協(xié)商民主難出溫嶺主要有以下幾個原因，包括“干部沒政績不愿搞”、“有政治風(fēng)險不敢搞”、“制度遇瓶頸不易搞”、“發(fā)展受影響不能搞”。張學(xué)明說，總體看，在其他地方參與式預(yù)算推不開，一方面原因主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面是黨政機關(guān)是否有放權(quán)的勇氣，是否愿意將權(quán)力放到群眾的監(jiān)督之下。
記者了解到，由于參與式預(yù)算一直未跳出溫嶺這個縣級市，上下不對接使當(dāng)?shù)刎斦块T面臨不少尷尬。溫嶺市財政局副局長江陶舜介紹，參與式預(yù)算開展后，各個部門的預(yù)算意識都很強，但上級沒有這套制約機制，仍然按照老套路下任務(wù)。比如不少下達的任務(wù)都是在人代會審議預(yù)算之后，下達任務(wù)又沒有下達資金，得地方自籌，沒辦法只好把已經(jīng)通過的預(yù)算變通、調(diào)整，打亂整個工作布局。
他說：“我們最頭疼年終出政策，上面出政策下面買單形成了年終的硬缺口，就是因為政策性缺口市財政掛賬超過10億元，比如前些年上級要求溫嶺到年底突然通知高速公路通路，一下子要財政拿出資本金4億元，年初沒有預(yù)算，哪里有這筆錢，只能掛賬。”
