7月30日，國務院公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(下稱《意見》)，這被認為是此輪戶籍制度改革全面推開的標志。
《意見》稱，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，旨在體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能，同時，進一步全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。
根據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者整理，已有多地根據(jù)此前“差別化落戶”的思路進行了地方版的戶籍制度改革。復旦大學人口研究所所長、城市與區(qū)域發(fā)展研究中心主任王桂新在接受21世紀經(jīng)濟報道記者專訪時認為，《意見》出臺后的實施著力點應放在縮小城鄉(xiāng)差距上。
王桂新說，城鎮(zhèn)化不是只保證城市里的人利益不受影響，而是要消除因戶籍政策帶來的不平等，讓農村也得到發(fā)展，農民也能分享城鎮(zhèn)化紅利。
實現(xiàn)城市農村之間的雙向對流
《21世紀》：你怎樣評價《意見》所展現(xiàn)出來的這一輪戶籍改革思路?
王桂新：我們能夠看到這一輪戶籍制度改革的進步�！兑庖姟诽岬綆讉�重要的問題，一是新型城鎮(zhèn)化的需求到底是什么?二是統(tǒng)籌推動“四化”(即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化)中，農業(yè)現(xiàn)代化到底如何與其他三方面共同推動?三是引導農業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉移，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，如何“有序”?
在我看來，這些問題如何實施非常重要。農業(yè)人口向城市的流動，慢慢從無序達到有序狀態(tài)，其實是市場條件下城鎮(zhèn)化自然發(fā)展的過程，在許多沒有我國這種戶籍制度的國家，這種轉移已經(jīng)實現(xiàn)有序的狀態(tài)：有從農村遷到城市的，也有從城市遷到農村的，這是一個雙向對流，也是我們認為的理想狀態(tài)。
目前，我國農村和城市之間的人口遷移基本上是單方面的，是向城市方向遷移的。在新一輪的戶籍改革中，政府提出要“合理引導農業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉移，有序推進農業(yè)轉移人口市民化”。但我們要注意，這種“有序”到底是政府控制下的有序，還是市場調節(jié)下的“有序”。
《21世紀》：這一次的戶籍改革被認為是“一次綜合配套的改革”，在你看來，如果要達到戶籍制度在市場調解下的“有序”進行，還需要在哪些方面進行配套?
王桂新：從宏觀上來說，戶籍改革與資源配置、社會福利分享等都有密切關系，關鍵是制度設計的合理。具體來看，戶籍改革應該與社會保障、教育和土地改革等結合起來。
此前城市對基本公共服務的建設基本上沒有考慮外來人口，所以外來人口進入城市后對當?shù)厝丝谒硎艿墓卜⻊赵斐闪艘欢ㄓ绊�，所以城市政府就控制農村人口遷移流動到城市里來。
我們當然可以讓有能力、有條件的人在城市落戶，但是我們也不能因為暫時沒有能力和條件的農村人口進城影響城市人口的福利就拒絕他們在城市落戶。城市人口的利益要保護，但農村人口進城落戶的權利就應該剝奪嗎?這顯然說不過去。在戶籍改革中，不應該把這些弱勢人口關在城門之外，也應該向他們開放，要幫助他們克服困難，體面地市民化。一定要注意，城市化不是只保證城市里的人利益不受影響，而是消除因戶籍政策帶來的不平等，讓農村也得到發(fā)展，農民也能分享城市化紅利。
所以在戶籍改革的配套改革中，加快農村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距既是推進城市化的一個方面，也是發(fā)達國家的重要經(jīng)驗，在新一輪的戶籍改革中，要注意推進城市化過程中也不能忘記農村，同時采取法律、法規(guī)，從制度、政策支持和加快農村建設，提高農村人口的收入與社會福利水平。
《意見》指出，切實保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口的合法權益，完善農村產權制度�，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。這只是支持農村、保障農民權益的一個方面，更多的還是要完善社會保障、教育等公共服務，在這些方面縮小城鄉(xiāng)差距。
《21世紀》：《意見》明確提出要體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能，也取消了農業(yè)、非農業(yè)的戶口性質區(qū)別和藍印戶口等戶口類型，在你看來，這是不是戶籍制度改革在試圖消除差距并剝離與戶籍掛鉤的福利?
王桂新：取消農業(yè)、非農業(yè)戶口和藍印戶口，這的確是一個進步。我們要分清兩組概念，城市人口和農村人口，這是居住地域的概念，根據(jù)居住在農村還是城市，按照地域劃分，在農村地域范圍就是農村人口，住在城市就是城市人口，全世界通用，沒有歧視。
而此前的農業(yè)人口和非農業(yè)人口，是計劃經(jīng)濟時代的產物，是過去戶籍不合理的地方，這個取消值得贊賞。但關鍵是取消之后，怎么對待取消了農業(yè)戶口的人的問題，他們本質上還是在農村，取消了之后是不是會受到不公平的待遇，這是要仔細研究的后續(xù)問題。
戶籍的內涵是不一樣的。國外戶籍制度是人口統(tǒng)計記錄，哪個國家都有人口統(tǒng)計。把握好人口數(shù)量，是制定社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的基礎依據(jù)。我們戶籍附帶有太多福利，改革把不合理的福利剝離是應該的，但是目前沒有很好地剝離�，F(xiàn)在把農業(yè)人口和非農業(yè)人口界限取消是很大的進步，但不單單是名義的取消，要使得兩部分人共享平等的福利待遇才是戶籍改革最關鍵的問題。
我們可以看到很多民間的調查都顯示城鄉(xiāng)差距擴大，控制城鄉(xiāng)差距很有必要。分享城鎮(zhèn)化紅利，不能都體現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口身上，這樣社會矛盾就更尖銳。發(fā)展農業(yè)、發(fā)展農村，提高農村收入水平是重要的。我們的基本出發(fā)點應該是保護提高農村弱勢群體的利益，應該從這個角度推進戶籍制度改革，推進農村人口的市民化。
地方版的戶改政策不能忽略縮小城鄉(xiāng)差距
《21世紀》：差別化落戶政策已陸續(xù)在地方落地，這些城市根據(jù)自己的城市規(guī)模也都進行了相應的制度設計，對于像上海這樣的特大城市而言，縮小城鄉(xiāng)差距可能不是他們面臨的最緊迫的矛盾，目前大城市還是面臨著常住人口的快速增長而形成的“大城市病”，你認為大城市應該如何應對?
王桂新：在完善的市場經(jīng)濟體制下，由于集聚經(jīng)濟的作用，大城市的人口規(guī)模增長有其自動調節(jié)機制。但目前城市難以形成這樣的體制，相反還存在使城市人口規(guī)模更加過大或盡可能大的傾向�？刂拼蟪鞘腥丝谂蛎�、治理大城市病并不是一個單純的人口問題，必須摒棄抓小棄大、修修補補的傳統(tǒng)思維，必須在政治、經(jīng)濟、行政、法律、文化等大系統(tǒng)框架內加以綜合考慮。
以上海這個城市為例，如果隨著人口規(guī)模增長，收入水平提高，生態(tài)環(huán)境改善，那就說明上海人口規(guī)模還沒有達到極限，還可以繼續(xù)增長。
其實大城市的問題不是城市人口規(guī)模有多大，一個很關鍵的問題是基本設施的規(guī)劃。如交通擁堵問題，大城市雖然車多路少，但管理和規(guī)劃問題更嚴重，基本公共交通落后尤其明顯。
