■地方債大考·債務(wù)陰云密布
編者按：地方債本非洪水猛獸，合理的負(fù)債結(jié)構(gòu)對(duì)于地方實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展至關(guān)重要。然而，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋期，地方政府融資能力日趨枯竭而舉債沖動(dòng)一如既往，地方債正面臨大考。舊債未償新債又至。急劇膨脹的地方債務(wù)背后是不健全的地方財(cái)政體系。病根不除，宿疾難愈。解決問(wèn)題的關(guān)鍵是規(guī)范財(cái)政管理體制，逐步放開(kāi)地方政府自行發(fā)債的權(quán)力，理順政府間關(guān)系。從今日起，本報(bào)擬連續(xù)推出四期報(bào)道，敬請(qǐng)關(guān)注。
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| 趙乃育/繪 |
“許多地方債務(wù)問(wèn)題快捂不住了�！币晃汇y行部門(mén)省級(jí)分行的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日分赴國(guó)內(nèi)東、中、西部十個(gè)省、市、自治區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下收入增速不斷下降、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緩慢，債務(wù)問(wèn)題因此凸顯。與此同時(shí)，伴隨土地及房地產(chǎn)市場(chǎng)的陡然降溫，過(guò)去借債發(fā)展、靠地還債的粗放發(fā)展模式難以為繼，一些地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速積聚。隨著債務(wù)進(jìn)入集中還款期，部分地區(qū)對(duì)土地更為依賴(lài)，逆市場(chǎng)形勢(shì)加速賣(mài)地步伐；銀行等金融部門(mén)因擔(dān)憂(yōu)地方債風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政府貸款往往“明松暗緊”，致使不少地方“腹背受敵”。
經(jīng)濟(jì)下行 地方政府資金鏈緊繃
不少地方官員、專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，地方債問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展艱難轉(zhuǎn)型中的表現(xiàn)之一，和資源問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題一樣，因轉(zhuǎn)型緩慢而積聚風(fēng)險(xiǎn)，因局部經(jīng)濟(jì)下行而風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。
“如果不是礦業(yè)經(jīng)濟(jì)下滑，我們的債務(wù)可能已經(jīng)靠自己的財(cái)力消化完了�！眱�(nèi)蒙古烏拉特后旗黨委書(shū)記杜占貴說(shuō)。
烏拉特后旗于2004年實(shí)施旗政府所在地搬遷，10年來(lái)，漂亮的草原新城拔地而起，一舉擺脫了原來(lái)蝸居在山溝里交通不便、缺乏用水的局面，而搬遷形成了大量的政府債務(wù)。近兩年的經(jīng)濟(jì)下行，讓這個(gè)以銅、鐵礦采掘業(yè)為主的地方財(cái)政大幅減收，還債變得遙遙無(wú)期。
數(shù)據(jù)顯示，2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.6988萬(wàn)億元。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.8859萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.6655萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.3393萬(wàn)億元。部分省本級(jí)債務(wù)借新還舊數(shù)額較大。2013年6月底至今年3月底，9個(gè)省本級(jí)為償還到期債務(wù)舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。國(guó)家審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司四處處長(zhǎng)雷達(dá)說(shuō)，地方債風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控，但由于全國(guó)財(cái)政收入不可能打通使用，并不排除相當(dāng)一部分地區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)。
在一些政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出的地方，債務(wù)問(wèn)題和局部經(jīng)濟(jì)下行互為因果，多年來(lái)行之有效的“投資拉動(dòng)”難以為繼。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年前4個(gè)月，全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速下探至近13年來(lái)的新低。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的分化與波動(dòng)，一些地方投資動(dòng)力因“去房地產(chǎn)化”而快速減少，而以政府債券為主體的新的地方政府舉債融資體制才剛剛開(kāi)始試點(diǎn)，原本對(duì)房地產(chǎn)和市政建設(shè)依賴(lài)度高的地方面臨“失速”威脅。
中部省份的一位官員說(shuō)，近年來(lái)大搞舉債發(fā)展，讓一些地方更加依賴(lài)土地財(cái)政，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，這個(gè)省財(cái)政收入中非稅收入占比高達(dá)3成。在原有舉債、融資、投資、建設(shè)模式無(wú)法持續(xù)時(shí)，很多縣市區(qū)財(cái)政不得不依靠財(cái)政“空轉(zhuǎn)”、稅收“過(guò)橋”、征過(guò)頭稅來(lái)完成指標(biāo)。
部分債務(wù)問(wèn)題突出的地方，“舊債還不起，新債借不到”的尷尬處境，讓政府的資金鏈面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。在北方某城市采訪時(shí)，巧遇區(qū)長(zhǎng)被一位債主堵在會(huì)議室門(mén)口要賬，區(qū)長(zhǎng)說(shuō)：“沒(méi)錢(qián)，真的沒(méi)錢(qián)，你要是不信，去財(cái)政局查一查，要是有錢(qián)不還，別說(shuō)是好區(qū)長(zhǎng)，我連個(gè)好人都算不上了�！鼻安痪茫�?yàn)樨?cái)政補(bǔ)貼不到位、銀行利息還不起，當(dāng)?shù)刈詠?lái)水公司中止向部分區(qū)域供水，政府被迫急調(diào)數(shù)十輛水車(chē)應(yīng)對(duì)。
與資金鏈一同遭受考驗(yàn)的還有政府信譽(yù)、社會(huì)穩(wěn)定和信用環(huán)境�！靶鹿俨焕砼f賬”、“鬧大給錢(qián)、不鬧不給錢(qián)”、“一旦完工就不給錢(qián)”的現(xiàn)象較為普遍。尤其在中央對(duì)干部作風(fēng)保持高壓態(tài)勢(shì)的情況下，一些干部在還債問(wèn)題上“不吃不喝不作為”的問(wèn)題突出。有些政府官員對(duì)待債務(wù)“擊鼓傳花、得過(guò)且過(guò)”。因?yàn)闆](méi)有還賬計(jì)劃，多數(shù)接受采訪的討債者表示“十年八年看不到希望”、“徹底看不到希望”。長(zhǎng)期討不到債、又欠著高利貸的建筑商張震說(shuō)：“我每天就做兩件事，一是躲債，二是要賬�！�
地市萎靡 為還債“廣賣(mài)薄收”
在不少地方，來(lái)自土地的財(cái)政收入都在萎縮。地方政府想加速賣(mài)地，但開(kāi)發(fā)商往往無(wú)心也無(wú)力接單�！坝捎诘貎r(jià)下跌，我們今年的財(cái)政收入至少要降低25%，”遼寧一位省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的官員對(duì)記者說(shuō)，“我們還算好的，好多地方比我們還慘�！�
在南方一個(gè)建市只有12年的新興地級(jí)城市，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)有土地儲(chǔ)備1萬(wàn)畝�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，該市主要通過(guò)土地抵押方式融資，還款也主要依靠土地出讓。市政府一位熟悉情況的官員介紹說(shuō)，其地方債務(wù)進(jìn)入集中還款期，2013年要還款7億多元，今年這個(gè)數(shù)字增長(zhǎng)到15億元。由于近期土地市場(chǎng)不景氣，已經(jīng)出現(xiàn)多次土地流拍現(xiàn)象，為了能把地賣(mài)出去，當(dāng)?shù)刂缓貌扇×藙澬K賣(mài)地的辦法。
記者了解到，該市政府對(duì)面環(huán)境最好的地段，也就是其耗資數(shù)億元建的水城沿線，高層住宅最貴的不過(guò)每平方米3400元，而老城區(qū)則大多只需要2500元左右。這僅相當(dāng)于一般縣乃至鎮(zhèn)的房產(chǎn)價(jià)格。“沒(méi)有錢(qián)只能靠賣(mài)地，”當(dāng)?shù)匾晃还賳T說(shuō)，“價(jià)格低也要忍痛賣(mài)，一旦資金鏈斷了，進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的黑名單就更糟糕了�！�
越是地價(jià)下跌，為還債越需“廣賣(mài)薄收”。在東部沿海一個(gè)靠近城區(qū)、總?cè)丝诓贿^(guò)15萬(wàn)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，鎮(zhèn)區(qū)人口不過(guò)3萬(wàn)人，在2006年時(shí)樓房開(kāi)發(fā)面積只有3萬(wàn)平方米，到去年樓房存量已達(dá)350萬(wàn)平方米以上。在介紹今年發(fā)展規(guī)劃時(shí)，鎮(zhèn)長(zhǎng)原本自豪地說(shuō)今年再開(kāi)發(fā)200萬(wàn)平方米，但面對(duì)記者的置疑，他又自言自語(yǔ)地改口說(shuō)：“現(xiàn)在城區(qū)的房子確實(shí)飽和了，今年再開(kāi)發(fā)的面積是不是太多了？這個(gè)數(shù)字以后應(yīng)該有調(diào)整�！�
該鎮(zhèn)長(zhǎng)確有無(wú)奈之處。他給記者列舉一個(gè)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入賬單的構(gòu)成：60%來(lái)自于土地，工業(yè)稅只占12%，商業(yè)稅占18%，另外10%靠餐飲業(yè)。“2000多個(gè)小攤小販都要去收稅，越來(lái)越難收。地要賣(mài)少了，不但債難還，財(cái)政供養(yǎng)人口的飯錢(qián)都難找�！�
欠發(fā)達(dá)地區(qū)要加速發(fā)展，往往更會(huì)借土地做文章。廣西土地償債規(guī)模只有700多億元，但土地償債比例高達(dá)38.09%。廣西地方債結(jié)構(gòu)中，地方債增長(zhǎng)的主力在市本級(jí)政府，而廣西債務(wù)支出中，土地收儲(chǔ)支出較大，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，地方政府對(duì)土地收儲(chǔ)的投入大，對(duì)土地收入也會(huì)格外依賴(lài)，因?yàn)橥恋刎?cái)政作為政府性基金收入，主要受益方即是市本級(jí)和縣本級(jí)政府。這直接表明，越是依賴(lài)土地財(cái)政的地方，必然會(huì)加大推地規(guī)模。
融資收緊 地方官員“走投無(wú)路”
地方靠賣(mài)地還債的窟窿有增大之勢(shì)，而銀行、信托公司等融資渠道卻在不斷收緊，這讓不少地方政府官員在還債問(wèn)題上感覺(jué)“腹背受敵”。
記者從監(jiān)管機(jī)構(gòu)了解到，近年來(lái)政信合作產(chǎn)品數(shù)量日漸走低。2013年，國(guó)內(nèi)第一個(gè)理財(cái)產(chǎn)品電子化監(jiān)管平臺(tái)已在上海上線，3290款產(chǎn)品中，信托融資類(lèi)產(chǎn)品增速明顯放緩，其中政信合作產(chǎn)品自2013年下半年起出現(xiàn)下滑，還有的信托公司政信合作項(xiàng)目被叫停。
在中部某省銀監(jiān)分局提供的材料中，記者看到，由于注意到未來(lái)三年轄內(nèi)平臺(tái)還款壓力將明顯加大，銀監(jiān)部門(mén)要求加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管控。今年，針對(duì)該省省會(huì)城市近三年平臺(tái)貸款還款過(guò)于集中的情況，督促相關(guān)銀行根據(jù)平臺(tái)公司和建設(shè)項(xiàng)目具體情況，分別采取“及時(shí)收貸、收回再貸、據(jù)實(shí)定貸、引資還貸、只收不貸”的方式，以緩釋存量平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)。
湖北一個(gè)三線城市城投公司負(fù)責(zé)人介紹，發(fā)展滯后的城投公司資產(chǎn)負(fù)債率雖然不高，同樣融不到資�，F(xiàn)在正規(guī)的融資渠道只剩下兩條，一是向政策性銀行申請(qǐng)貸款，二是發(fā)企業(yè)債，其中政策性銀行的貸款對(duì)用途有嚴(yán)格限制，融資額也非常有限。再加上融資平臺(tái)公司利用原有劃撥土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓?zhuān)�得補(bǔ)繳土地價(jià)款，讓城投公司本來(lái)就緊張的現(xiàn)金流更加捉襟見(jiàn)肘，只能拆東墻補(bǔ)西墻。
“十個(gè)茶壺七個(gè)蓋，許多地方債務(wù)問(wèn)題都快捂不住了，”一位銀行部門(mén)省級(jí)分行的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，“由于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管要求很?chē)?yán)，現(xiàn)在銀行跟地方政府只能握手不敢擁抱。”
湖南一位地級(jí)市的副市長(zhǎng)向記者訴苦：“現(xiàn)在從銀行融資越來(lái)越難，逼得政府一天到晚找抵押物。銀行的貸款財(cái)政擔(dān)保已經(jīng)不靈了，必須要人大‘背書(shū)’。不少地方被迫通過(guò)中介機(jī)構(gòu)融資，高利率也要咬牙貸，短期過(guò)橋資金的利率甚至達(dá)到15%。一筆錢(qián)拿下來(lái)，到賬的資金已扣除利息，剩下的拿出很大一塊去還舊，飲鴆止渴，越來(lái)越難以維持。”
(本稿件由記者葉前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫(xiě))
