長期以來，我國地方人大及其常委會在地方政府性債務(wù)的監(jiān)管中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用甚至處于缺位狀態(tài)。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前在廣東、廣西、湖南、湖北等地采訪了解到，地方政府通過融資平臺舉債多是由負(fù)責(zé)項(xiàng)目的政府部門報(bào)同級財(cái)政部門，后由同級政府常務(wù)會議通過即可舉借。盡管去年審計(jì)署公開了全國各省級的債務(wù)余額，但在市縣一級，公眾和人大代表對政府性債務(wù)知之甚少。
多位財(cái)政預(yù)算專家認(rèn)為，發(fā)揮人大作用，加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的監(jiān)督，有利于構(gòu)建多層面、有效的地方政府債務(wù)監(jiān)管體系，讓地方政府債務(wù)“陽光化”，且能有效遏制舉債樹政績的沖動，推動地方政府處理好存量債務(wù)與增量債務(wù)的關(guān)系，依法有序管理、化解債務(wù)。
監(jiān)督缺位
提及政府性債務(wù)，廣東省人大代表、深圳市政府投資項(xiàng)目評審中心高級工程師劉林說，在今年省人代會的預(yù)算審查座談會上，他提出“政府到底欠了多少債？能不能還？”、“債務(wù)沒有在預(yù)算報(bào)告中體現(xiàn)出來，這個問題群眾問我們?nèi)舜蟠�，我們也答不上來”�?BR> 自去年審計(jì)署公開全國地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來，公眾和人大代表對債務(wù)的關(guān)注度不斷提高。
在今年地方“兩會”期間，政府性債務(wù)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。廣州市人大財(cái)經(jīng)委主任委員歐陽知說，在人大代表獲悉廣州市債務(wù)余額達(dá)2000多億元后，他們對過去怎么借的、用到哪？準(zhǔn)備拿什么還？舉借新債幾何、又用到何處等等十分關(guān)注，他們擔(dān)心高成本借來的錢可能被浪費(fèi)甚至有腐敗問題，實(shí)際上從審計(jì)查出的一些問題看，代表們的擔(dān)心不無道理。
審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。長期關(guān)注預(yù)算監(jiān)督問題的全國人大代表陳舒在接受采訪時說，十八大報(bào)告提出，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。所謂全口徑，就是“橫要到邊、縱要到底”，那么除了現(xiàn)在已有的公共財(cái)政、政府性基金、國有資本運(yùn)營和社保基金，還理所當(dāng)然包括政府性債務(wù)。
多地探索
記者在采訪中了解到，廣州、溫嶺等地早在幾年前就開始探索人大對地方政府性債務(wù)的常態(tài)監(jiān)督，并為此制定了專門的規(guī)范性文件，以使監(jiān)督規(guī)范化、法治化。
2009年以來，溫嶺市人大常委會為加強(qiáng)對政府性債務(wù)的日常監(jiān)督，建立了政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組。小組成員包括市人大常委會組成人員、原市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)以及審計(jì)、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人等，小組還下設(shè)咨詢委員會，聘請有關(guān)專家、審計(jì)中介、市人大代表等專業(yè)人士組成，以提高政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督的實(shí)效。在預(yù)算專家、公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮等專業(yè)人士看來，溫嶺的這一安排還只是對債務(wù)的一種非正式監(jiān)督，并非建立在我國國家權(quán)力架構(gòu)之上，而后來廣州等地的探索則向前邁了一步。
據(jù)歐陽知介紹，2012年開始，廣州市政府便向人大常委會報(bào)告政府性債務(wù)情況，且由人大財(cái)經(jīng)委向常委會提交一份建議。2013年更進(jìn)一步，在年初的一次人大常委會上，由財(cái)政部門代表市政府向常委會報(bào)告當(dāng)年的債務(wù)舉借計(jì)劃和償還計(jì)劃，并在一季度專題報(bào)告一次政府性債務(wù)的舉借和償還計(jì)劃，這兩個報(bào)告都需要經(jīng)人大常委會審議表決通過。
廣州等地人大的探索是基于《監(jiān)督法》賦予人大的重大事項(xiàng)權(quán)。廣州市人大將政府性債務(wù)列入重大事項(xiàng)，由此監(jiān)督才于法有據(jù)。2014年，廣州市十四屆人大四次會議修訂通過《廣州市人民代表大會審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》，明確規(guī)定“市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借、償還計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年提請市人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)”。
人大監(jiān)督有了依據(jù)，讓監(jiān)督權(quán)落地才是關(guān)鍵。人大常委會依據(jù)什么對舉債計(jì)劃作出批準(zhǔn)與否的決定呢？歐陽知介紹說，廣州市目前嚴(yán)格執(zhí)行的是兩個“紅線”：一是債務(wù)率不能超100%，二是償債率不能超20%。這個標(biāo)準(zhǔn)是廣州市委市政府綜合考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控集體研究決定的，且市委也將此列入重大事項(xiàng)規(guī)定，人大常委會的審查監(jiān)督情況每月向市委報(bào)告。
廣西壯族自治區(qū)人大常委會有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，以人大為主渠道的政府性債務(wù)監(jiān)督，不僅有利于推進(jìn)我國的民主法治建設(shè)，還能與政府內(nèi)部的行政性預(yù)算控制相配合，有利于促進(jìn)預(yù)算資源的公平配置和有效使用，比如現(xiàn)在“四風(fēng)”問題，某種程度上就是政府及部門負(fù)責(zé)人財(cái)政權(quán)太大，加強(qiáng)同級人大的橫向約束是有效的制約手段之一。
全面推進(jìn)
在中央防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)全口徑預(yù)決算監(jiān)督的背景下，接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位人大常委會組成人員、人大代表和財(cái)政預(yù)算專家表示，在一些地方“點(diǎn)”上探索的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)統(tǒng)籌考慮，借《預(yù)算法》修訂的契機(jī)，進(jìn)一步通過立法明確和細(xì)化地方人大對政府性債務(wù)的監(jiān)督權(quán)，全面推進(jìn)和完善人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)“面”的覆蓋。
其一，程序上，在現(xiàn)行法律框架下，可將政府性債務(wù)作為重大事項(xiàng)列入統(tǒng)計(jì)人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分，或視為財(cái)政“大盤子”的一部分納入預(yù)決算管理，要求事前介入，明確提交債務(wù)舉借報(bào)告的時間。介入之后還需公開透明，與預(yù)算一樣，債務(wù)余額及舉借和償還計(jì)劃向公眾公開，將債務(wù)曬在陽光下。更重要的是，要對政府性債務(wù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和績效評價。
其二，法律上，加快修訂《預(yù)算法》，對地方政府舉債作出調(diào)整并明確現(xiàn)有的政府性債務(wù)和未來可能放開的地方債券一律納入預(yù)決算管理，形成真正的全口徑預(yù)決算。此外，可制定《地方政府債務(wù)管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的法治化管理，對地方政府債務(wù)總量、舉債方式、償債途徑、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等進(jìn)行立法規(guī)范。
其三，技術(shù)上，提升人大代表預(yù)算審議解讀能力，完善人大內(nèi)部預(yù)算審查機(jī)構(gòu)和效力。應(yīng)通過完善機(jī)制普及地方人大代表的預(yù)算管理與審查知識，在人大系統(tǒng)內(nèi)部，鼓勵具有經(jīng)驗(yàn)的財(cái)政預(yù)算專家和第三方機(jī)構(gòu)參與和協(xié)助相關(guān)審查。
“將地方政府性債務(wù)納入法制化監(jiān)督管理的軌道，地方各級人大及其常委會不能缺位，而是應(yīng)該有所作為。人大及其常委會對債務(wù)的規(guī)劃和約束，其目的只有一個，就是確保政府借債‘借得到、用得好、還得起’，如此良性循環(huán)，既保證地方發(fā)展適度超前，又做到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可防可控，設(shè)立起‘法治防火墻’�！睔W陽知說。
�。ㄓ浾呷~前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫）
