伴隨地方政府債券“自發(fā)自還”試點(diǎn)的推進(jìn)，繼廣東、山東、江蘇三省順利完成招標(biāo)發(fā)行工作后，5日市場又迎來第四單試點(diǎn)招標(biāo)。這意味著，我國首批地方政府自主發(fā)債改革已漸入常態(tài)化。
然而，隨著多地商業(yè)銀行、上市公司卷入地方債兌付，專家認(rèn)為，在債務(wù)規(guī)�？傮w可控的背景下，通過市場化、規(guī)范化調(diào)節(jié)政府舉債機(jī)制，有望成為改革重心。從長遠(yuǎn)看，“開正門，堵偏門”將是約束發(fā)債行為的有效之舉。
“剛兌”遇險(xiǎn) 政府舉債加速陽光化
近期，多地商業(yè)銀行、上市公司公開爆出卷入地方債拖欠事件。而“自發(fā)自還”試點(diǎn)的陸續(xù)啟動，意味著政府舉債“陽光化”的改革步入正軌。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前獲悉，共計(jì)143億元的2014年江西省地方政府債券已于8月5日完成招標(biāo)。據(jù)介紹，繼國務(wù)院決定啟動地方政府債券“自發(fā)自還”試點(diǎn)后，廣東省、山東省和江蘇省已完成首批試點(diǎn)債券招標(biāo)，這標(biāo)志我國地方政府自主舉債改革進(jìn)入常態(tài)化。
據(jù)悉，當(dāng)周發(fā)行的江西省政府債券分為5年、7年、10年三個(gè)品種，每期對應(yīng)的招標(biāo)規(guī)模依次為57.2億元、42.9億元、42.9億元。經(jīng)上海新世紀(jì)資信評估公司評定，2014年江西省地方政府債券的信用級別為AAA最高信用評級。
毫無疑問，“自發(fā)自還”試點(diǎn)的陸續(xù)啟動，也意味著政府舉債“陽光化”的改革步入正軌。無論從推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度，還是從防范金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度考量，這都是必然的選擇。
來自申萬證券的研究觀點(diǎn)亦指出，“自發(fā)自還”地方債體系的建立，相比從前采取了更為公開透明的運(yùn)作機(jī)制，有助于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面為地方政府提供了成本更低的融資新渠道，另一方面也有助于地方政府風(fēng)險(xiǎn)差別化定價(jià)。從短期來看，再融資渠道疏通及相關(guān)機(jī)制建立料會在一定程度上降低市場對地方府債務(wù)的擔(dān)憂。
據(jù)中國社科院金融研究所副研究員安國俊介紹，允許地方政府發(fā)行債券，是實(shí)行分稅分級財(cái)政體制國家的普遍做法。當(dāng)?shù)胤秸愂帐杖氩荒軡M足其財(cái)政支出需求時(shí)，地方政府可以發(fā)行債券為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共產(chǎn)品籌資，如英國、美國、德國和日本等國家，地方政府債券在其財(cái)政收入及債券市場體系中都占有重要地位。目前，發(fā)展地方政府債券市場也已成為新興工業(yè)化、新興市場國家以及其他一些發(fā)展中國家的政策重點(diǎn)。
值得一提的是，近期以來，多地商業(yè)銀行、上市公司公開爆出卷入地方債拖欠事件，部分不規(guī)范渠道中，非市場化的“剛性兌付”已頻頻遇險(xiǎn)。
根據(jù)審計(jì)署近日發(fā)布的部分地方債務(wù)跟蹤情況，去年6月底至今年3月底，9個(gè)省份為償還到期債務(wù)舉借省本級新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。
不僅如此，齊魯銀行近日發(fā)布的年報(bào)顯示，“濟(jì)南市歷城區(qū)城建公司”出現(xiàn)了逾4000萬元的債務(wù)本息違約。2013年年報(bào)中，上市公司安徽水利也表示，業(yè)績受地方債拖累，其中，僅安徽省蚌埠市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)管理委員會舉借的建設(shè)移交工程債務(wù)就達(dá)9億元。
約束發(fā)債 “開正門堵偏門”仍是關(guān)鍵
部分通過非正規(guī)渠道舉債的債務(wù)已然成為風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)點(diǎn)。專家指出，從長遠(yuǎn)看，“開正門，堵偏門”將是約束發(fā)債行為的有效之舉。
財(cái)政部部長樓繼偉近日接受采訪時(shí)指出：“盡管目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患，全面規(guī)范地方政府債務(wù)管理仍是當(dāng)前一項(xiàng)重要任務(wù)�！�
審計(jì)署報(bào)告顯示，個(gè)別地市還違約將債務(wù)資金用于房地產(chǎn)開發(fā)、項(xiàng)目資本金或其他項(xiàng)目建設(shè)等�！皬某霈F(xiàn)違約的個(gè)例來看，部分地方融資平臺及城投公司已然成為風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)點(diǎn)，這也是典型的非正規(guī)舉債渠道。”上海一家商業(yè)銀行信貸部門負(fù)責(zé)人說。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍軍指出：“城投公司既是實(shí)體公司又是政府控制，資本金非常單一，基本是以土地資產(chǎn)做擔(dān)保，一旦出現(xiàn)土地儲備不足或價(jià)格下降，其生存就岌岌可危。這一先天缺陷，導(dǎo)致其融資角色不可能長期持續(xù)�！�
有鑒于此，多地已啟動融資平臺及城投公司轉(zhuǎn)型改革。據(jù)馬鞍山城投官網(wǎng)，其已先行一步轉(zhuǎn)制成江東控股，多家地方城投公司也紛紛試水轉(zhuǎn)型改制工作。這意味著伴隨財(cái)稅體制改革的逐步推進(jìn)，此前扮演過重要角色的政府融資平臺即將被剝離融資功能。
“屢屢被打破的剛性兌付表明，中央財(cái)政將不再為非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的地方債務(wù)違約埋單，而是要建立健全地方政府的市場化信用體系——為市場提供更為綜合、直觀的評價(jià)，便于投資者比較，讓地方作出正確判斷�！卑矅≌f。
中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿表示，我國仍將從市場化方面，采取多項(xiàng)改革硬化地方預(yù)算約束。事實(shí)上，通過發(fā)展市政債市場和一系列配套改革，地方政府的預(yù)算約束將逐漸“硬性化”。
健全體系 改革進(jìn)入深水區(qū)
毋庸置疑，國內(nèi)地方政府信用評級體系的建立將是一個(gè)系統(tǒng)性工程，未來包括財(cái)稅制度的改革、地方政府違約機(jī)制的建立、地方政府融資方式的透明化等諸多方面都需進(jìn)一步完善。
“要求地方政府尤其是獨(dú)立發(fā)債的地方政府編制和公布資產(chǎn)負(fù)債表，對提高地方財(cái)政透明度有重要意義。此外，一些改革的準(zhǔn)備也都已經(jīng)在進(jìn)行中。”馬駿說。
與“兜底”相比，建立市場規(guī)則有望成為本輪改革的側(cè)重點(diǎn)。首輪地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)還首度引入了市場化的信用評級報(bào)告�！斑@是防控地方債風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要舉措，也預(yù)示著地方債將走向更為規(guī)范的市場化道路，為市政債的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)�！卑矅≌f。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，評級信息對于投資者決策、合理定價(jià)和利率決定都十分重要，將成為投資者分析債券發(fā)行人和債券信用的重要參考。
不過，作為首輪地方自主發(fā)債的評級機(jī)構(gòu)，上海新世紀(jì)相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪時(shí)指出，地方政府的信息披露及其制度建設(shè)難以一蹴而就。
例如，就跟蹤評級材料獲取的及時(shí)性問題考量，試點(diǎn)地方自主發(fā)債的最長期限為10年，每年都應(yīng)進(jìn)行定期跟蹤評級。在這場可以預(yù)見的“持久戰(zhàn)”中，既需要評級公司與地方政府保持密切溝通，也需要地方政府的積極配合，如何保障各種評級數(shù)據(jù)和信息的及時(shí)獲得，依然有待摸索實(shí)踐。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，目前我們應(yīng)逐步建立以信用評級制度、信息披露制度和債券保險(xiǎn)制度為內(nèi)容的信用風(fēng)險(xiǎn)管理的“三駕馬車”基本框架。而在政府層面，為有效防范地方債券系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提供源頭性保障已迫在眉睫。
根據(jù)財(cái)政部安排預(yù)計(jì)，2014年地方債計(jì)劃發(fā)行規(guī)模為4000億元，其中上海、廣東、山東等省市自發(fā)自還規(guī)模為1092億元。
“面對城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，解決地方政府投資拉動經(jīng)濟(jì)的資金缺口、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型均至關(guān)重要。”中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認(rèn)為，地方債自主發(fā)行改革中，可以利用破題機(jī)會，規(guī)范財(cái)政管理體制，圍繞舉債形成倒逼機(jī)制，理順政府間關(guān)系。
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專家：加強(qiáng)人大監(jiān)督 設(shè)置地方債“法治防火墻” |
長期以來，我國地方人大及其常委會在地方政府性債務(wù)的監(jiān)管中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用甚至處于缺位狀態(tài)�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前在廣東、廣西、湖南、湖北等地采訪了解到，地方政府通過融資平臺舉債多是由負(fù)責(zé)項(xiàng)目的政府部門報(bào)同級財(cái)政部門，后由同級政府常務(wù)會議通過即可舉借。盡管去年審計(jì)署公開了全國各省級的債務(wù)余額，但在市縣一級，公眾和人大代表對政府性債務(wù)知之甚少。
多位財(cái)政預(yù)算專家認(rèn)為，發(fā)揮人大作用，加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的監(jiān)督，有利于構(gòu)建多層面、有效的地方政府債務(wù)監(jiān)管體系，讓地方政府債務(wù)“陽光化”，且能有效遏制舉債樹政績的沖動，推動地方政府處理好存量債務(wù)與增量債務(wù)的關(guān)系，依法有序管理、化解債務(wù)。
監(jiān)督缺位
提及政府性債務(wù)，廣東省人大代表、深圳市政府投資項(xiàng)目評審中心高級工程師劉林說，在今年省人代會的預(yù)算審查座談會上，他提出“政府到底欠了多少債？能不能還？”、“債務(wù)沒有在預(yù)算報(bào)告中體現(xiàn)出來，這個(gè)問題群眾問我們?nèi)舜蟠�，我們也答不上來”�?BR> 自去年審計(jì)署公開全國地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來，公眾和人大代表對債務(wù)的關(guān)注度不斷提高。
在今年地方“兩會”期間，政府性債務(wù)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。廣州市人大財(cái)經(jīng)委主任委員歐陽知說，在人大代表獲悉廣州市債務(wù)余額達(dá)2000多億元后，他們對過去怎么借的、用到哪？準(zhǔn)備拿什么還？舉借新債幾何、又用到何處等等十分關(guān)注，他們擔(dān)心高成本借來的錢可能被浪費(fèi)甚至有腐敗問題，實(shí)際上從審計(jì)查出的一些問題看，代表們的擔(dān)心不無道理。
審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。長期關(guān)注預(yù)算監(jiān)督問題的全國人大代表陳舒在接受采訪時(shí)說，十八大報(bào)告提出，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。所謂全口徑，就是“橫要到邊、縱要到底”，那么除了現(xiàn)在已有的公共財(cái)政、政府性基金、國有資本運(yùn)營和社�；�，還理所當(dāng)然包括政府性債務(wù)。
多地探索
記者在采訪中了解到，廣州、溫嶺等地早在幾年前就開始探索人大對地方政府性債務(wù)的常態(tài)監(jiān)督，并為此制定了專門的規(guī)范性文件，以使監(jiān)督規(guī)范化、法治化。
2009年以來，溫嶺市人大常委會為加強(qiáng)對政府性債務(wù)的日常監(jiān)督，建立了政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組。小組成員包括市人大常委會組成人員、原市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)以及審計(jì)、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人等，小組還下設(shè)咨詢委員會，聘請有關(guān)專家、審計(jì)中介、市人大代表等專業(yè)人士組成，以提高政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督的實(shí)效。在預(yù)算專家、公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮等專業(yè)人士看來，溫嶺的這一安排還只是對債務(wù)的一種非正式監(jiān)督，并非建立在我國國家權(quán)力架構(gòu)之上，而后來廣州等地的探索則向前邁了一步。
據(jù)歐陽知介紹，2012年開始，廣州市政府便向人大常委會報(bào)告政府性債務(wù)情況，且由人大財(cái)經(jīng)委向常委會提交一份建議。2013年更進(jìn)一步，在年初的一次人大常委會上，由財(cái)政部門代表市政府向常委會報(bào)告當(dāng)年的債務(wù)舉借計(jì)劃和償還計(jì)劃，并在一季度專題報(bào)告一次政府性債務(wù)的舉借和償還計(jì)劃，這兩個(gè)報(bào)告都需要經(jīng)人大常委會審議表決通過。
廣州等地人大的探索是基于《監(jiān)督法》賦予人大的重大事項(xiàng)權(quán)。廣州市人大將政府性債務(wù)列入重大事項(xiàng)，由此監(jiān)督才于法有據(jù)。2014年，廣州市十四屆人大四次會議修訂通過《廣州市人民代表大會審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》，明確規(guī)定“市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借、償還計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年提請市人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)”。
人大監(jiān)督有了依據(jù)，讓監(jiān)督權(quán)落地才是關(guān)鍵。人大常委會依據(jù)什么對舉債計(jì)劃作出批準(zhǔn)與否的決定呢？歐陽知介紹說，廣州市目前嚴(yán)格執(zhí)行的是兩個(gè)“紅線”：一是債務(wù)率不能超100%，二是償債率不能超20%。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是廣州市委市政府綜合考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控集體研究決定的，且市委也將此列入重大事項(xiàng)規(guī)定，人大常委會的審查監(jiān)督情況每月向市委報(bào)告。
廣西壯族自治區(qū)人大常委會有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，以人大為主渠道的政府性債務(wù)監(jiān)督，不僅有利于推進(jìn)我國的民主法治建設(shè)，還能與政府內(nèi)部的行政性預(yù)算控制相配合，有利于促進(jìn)預(yù)算資源的公平配置和有效使用，比如現(xiàn)在“四風(fēng)”問題，某種程度上就是政府及部門負(fù)責(zé)人財(cái)政權(quán)太大，加強(qiáng)同級人大的橫向約束是有效的制約手段之一。
全面推進(jìn)
在中央防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)全口徑預(yù)決算監(jiān)督的背景下，接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位人大常委會組成人員、人大代表和財(cái)政預(yù)算專家表示，在一些地方“點(diǎn)”上探索的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)統(tǒng)籌考慮，借《預(yù)算法》修訂的契機(jī)，進(jìn)一步通過立法明確和細(xì)化地方人大對政府性債務(wù)的監(jiān)督權(quán)，全面推進(jìn)和完善人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)“面”的覆蓋。
其一，程序上，在現(xiàn)行法律框架下，可將政府性債務(wù)作為重大事項(xiàng)列入統(tǒng)計(jì)人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分，或視為財(cái)政“大盤子”的一部分納入預(yù)決算管理，要求事前介入，明確提交債務(wù)舉借報(bào)告的時(shí)間。介入之后還需公開透明，與預(yù)算一樣，債務(wù)余額及舉借和償還計(jì)劃向公眾公開，將債務(wù)曬在陽光下。更重要的是，要對政府性債務(wù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和績效評價(jià)。
其二，法律上，加快修訂《預(yù)算法》，對地方政府舉債作出調(diào)整并明確現(xiàn)有的政府性債務(wù)和未來可能放開的地方債券一律納入預(yù)決算管理，形成真正的全口徑預(yù)決算。此外，可制定《地方政府債務(wù)管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的法治化管理，對地方政府債務(wù)總量、舉債方式、償債途徑、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等進(jìn)行立法規(guī)范。
其三，技術(shù)上，提升人大代表預(yù)算審議解讀能力，完善人大內(nèi)部預(yù)算審查機(jī)構(gòu)和效力。應(yīng)通過完善機(jī)制普及地方人大代表的預(yù)算管理與審查知識，在人大系統(tǒng)內(nèi)部，鼓勵(lì)具有經(jīng)驗(yàn)的財(cái)政預(yù)算專家和第三方機(jī)構(gòu)參與和協(xié)助相關(guān)審查。
“將地方政府性債務(wù)納入法制化監(jiān)督管理的軌道，地方各級人大及其常委會不能缺位，而是應(yīng)該有所作為。人大及其常委會對債務(wù)的規(guī)劃和約束，其目的只有一個(gè)，就是確保政府借債‘借得到、用得好、還得起’，如此良性循環(huán)，既保證地方發(fā)展適度超前，又做到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可防可控，設(shè)立起‘法治防火墻’�！睔W陽知說。
