湖南省桃源縣觀音寺鎮(zhèn)地處湘西北大山深處。《經(jīng)濟參考報》記者日前采訪不久前獲評全國“最美基層干部”的該鎮(zhèn)黨委書記唐述林時，看到四十歲出頭的他滿頭白發(fā)、滿面愁倦。唐述林說，自己近年來第一位的工作就是“找錢”，以維持地方發(fā)展并從中“騰挪”化債。
在我國各級地方政府性債務中，鄉(xiāng)村政府負債波及面廣、成因比較復雜。國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%。記者近日在湖南、湖北、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債不僅“老債空懸”矛盾日積月累，“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負債風險也日漸凸顯。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久
唐述林說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身沒財源，出路就是找慈善家、企業(yè)家募捐，找上級領導和職能部門爭專項資金“落地”，藉此維持發(fā)展和穩(wěn)定，也從中“騰挪”用于化債。
“你不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有多難，幾乎每天都有事能把人給急死！”唐述林對《經(jīng)濟參考報》記者說。
在唐述林工作的觀音寺鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府上個世紀90年代前后因為集資興辦水泥廠失敗、墊交稅費等原因，負債高達1.27億元，鎮(zhèn)上5000多戶居民幾乎全是政府的債權(quán)人。這些居民討債最激烈時，曾有人摘鎮(zhèn)政府招牌。
受債務等各種問題困擾，唐述林的前任，有人遭就地免職，有人干了半年就主動辭職。鎮(zhèn)政府“上級任務不完成、政府債務不償還、工資福利不落實、機關食堂不開火、各級領導不愿去、干部職工不上班、百姓辦事找不到人”。唐述林上任后，靠找親友借幾十萬元才重新恢復機關運轉(zhuǎn)。近些年，債務問題雖有所改善，但唐述林仍然需要絞盡腦汁與討債人周旋、安撫，工作開展得很艱難。
觀音寺鎮(zhèn)償債有自定原則：誰家有婚喪嫁娶給一點、誰家有子女升學就業(yè)困難給一點、誰家有天災人禍給一點；爭來的上級項目，誰獲建設承包權(quán)，誰就得在數(shù)以千計的零散債權(quán)人中“收購”一定數(shù)量的政府欠條，以縮小債權(quán)人總量。
桃源縣農(nóng)村綜合改革領導小組辦公室主任郭學兵告訴記者，桃源縣39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負債，負債總額達8.1億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債2025.6萬元。債權(quán)人多達21000多人次，絕大多數(shù)為當?shù)馗刹咳罕姟?BR> 《經(jīng)濟參考報》記者在湖南一些負債嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還了解到，相關地方“打折收購”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對個人欠條是門“生意”，一度欠條甚至還能折價買東西，成了地方“流通貨幣”。
“融資平臺下鄉(xiāng)”催生新債
一位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺項目打過交道的投資公司負責人指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺融資成本偏高，項目缺乏回報，償債嚴重依賴土地，自身缺乏經(jīng)營管理與盈利能力，管理機制也不健全。一出問題就靠政府撐腰，風險值得警惕。
“融資平臺下鄉(xiāng)”近年催生新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)債。
在湖北，有地方提出城鎮(zhèn)化要有“高規(guī)格”——最好是“省級戰(zhàn)略”，退而求其次也要地市層面推動；要有“高標準”——專業(yè)設計單位參與，不能由市縣政府部門自己簡單地做方案；要有“好平臺”——引入大規(guī)模的資本投入……
在湖北、湖南，陸續(xù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年采取土地開發(fā)融資模式籌資建設，一般要求開發(fā)商先墊資建設小城鎮(zhèn)商業(yè)街等基礎設施，待項目建成后再通過土地拍賣償還建設資金。
中部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近年“高標準”、“高規(guī)格”的規(guī)劃，提出要對鎮(zhèn)區(qū)縱橫多條道路擴寬、提檔、升級、美化、亮化、綠化等，需要投入資金數(shù)以千萬元計算。建設資金從何而來？這個鎮(zhèn)的答案是：通過創(chuàng)新模式和路徑，采取土地開發(fā)融資模式籌集項目資金，實行資本運作打通資金瓶頸。
這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上述融資手段形象地比喻為“借船過河”。對于要來征地投資的客商，必須先墊資，按規(guī)劃標準建設相關基礎工程。按照事先的盤算，道路等基礎設施建好后，帶來人流物流聚集，進而形成自身商業(yè)投資價值，吸引更多投資。
但在現(xiàn)實中，相關舉措主要落腳點還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級商業(yè)用地拍賣。而一旦項目推進過程中或后期土地出讓收益效果欠佳，不僅土地拍賣解決不了城鎮(zhèn)建設資金難籌措問題，還很容易形成新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，在沿海發(fā)達省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)，內(nèi)地“借船過河”之類手法似乎已經(jīng)遠不足以滿足更旺盛的資金需求。相應地，很多沿海經(jīng)濟發(fā)達省份一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資已經(jīng)步入“高端”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺紛紛出現(xiàn)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了“投融資辦公室”，管轄一家或多家融資平臺公司。
東部沿海一個經(jīng)濟發(fā)達省份審計部門去年發(fā)布的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項審計調(diào)查結(jié)果顯示，截至2011年末，這個省共有448家鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司，債務余額174.11億元，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總量的43.55%。
多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾無化債能力
多年從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務清查工作的郭學兵說，除了少數(shù)重點建制鎮(zhèn)有契稅返還等收入外，其他大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)靠縣級財政兜底，基本沒有化債能力。
深藏不露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債，在中國地方債中屬于“冰山一角”。今年年初公布的政府性債務審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，湖南和湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有直接償還責任的債務達114.86億元和194.18億元；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負償還責任、擔保責任或救助責任的債務則達3070.12億元、116.02億元和461.15億元。
“中央這次調(diào)查統(tǒng)計了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債，是快解決這個問題了嗎？”一位負債嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人這樣問記者。
《經(jīng)濟參考報》記者在湖南、湖北等地了解到，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務歷史積欠，源自四個“成債”：一是抗災救災緊急籌措資金成債；二是農(nóng)村教育、基礎建設、計衛(wèi)優(yōu)撫、維穩(wěn)接訪等支出成債；三是“三提五統(tǒng)”時代黨員干部墊繳稅費成債；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦各種企業(yè)投融資失敗成債。
一些專家指出，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于“老債”存在的時間長的達十多年甚至更長時間。平靜表面背后，是掛賬計息“滾雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務空懸債權(quán)大，理順關系難。從清理的情況來看，一些縣農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”，有大量欠款應收未收，村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量資金應繳未繳，在一些地方縣域范圍內(nèi)形成了空懸的惡性債權(quán)鏈。
另一方面，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務涉及的主體多，維護穩(wěn)定難。湖南有的縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務涉及個人債權(quán)主體上萬戶，欠個人債務總量很大。在安排償債資金時，很難做到統(tǒng)籌平衡。
此外，債權(quán)人受償?shù)脑V求高，滿足愿望難。隨著國家對“三農(nóng)”領域的投入不斷加大，特別是隨著“普九”債務的化解、鄉(xiāng)村干部墊繳農(nóng)業(yè)兩稅債務的化解啟動，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)人的受償愿望變得非常迫切。他們認為，同樣是政府欠債，償還一部分，擱置一部分，不盡合理，不能理解。
記者發(fā)現(xiàn)，一些被沉淀鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務困擾的縣，其財政狀況運轉(zhuǎn)捉襟見肘，經(jīng)常“卡殼”，“吃飯財政”難以維系，基本上靠上級轉(zhuǎn)移支付、跑項目和要資金的“要飯財政”來維持。而那些債臺高筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況就更加嚴峻。
與此同時，“融資平臺下鄉(xiāng)”催生的新增負債風險疊加，導致部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債風險逐步顯現(xiàn)。
前述東部沿海省審計部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺公司中不盈利的達319家，占71.21%(其中虧損192家，占42.86%)。今年湖南省、湖北省公布的審計調(diào)查結(jié)果顯示，截至2013年6月底，兩省分別有293個和443個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)到2012年年底政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%。在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部沿海省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有直接償還責任的債務有的高達570多億元。加上當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔擔保責任或救助責任的債務，則逼近千億元大關。國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%。
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專家：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債須順體制活金融 |
中南大學公共管理學院一位專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入財政困境，將導致農(nóng)村信用環(huán)境惡化、政府公信力喪失，進而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共產(chǎn)品與服務供給不足、基層治理能力弱化，必須采取行之有效的措施來加以解決。
多位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的專家表示，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債必須清積欠、順體制、活金融。
清積欠
一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和專家稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在百姓心目中淪為“失信政府、賴賬衙門”，運轉(zhuǎn)更加艱難。他們建議，應從三個角度化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舊債。
一是清收還債。采取分期償還法、困難減免法、債權(quán)債務抵消法等清收有效債權(quán)，同時通過拍賣、招租、承包等閑置資產(chǎn)，相關收益用于償還債務。
二是降息減債。在與債權(quán)人協(xié)商的基礎上，實行降息停息、本息分離，息不轉(zhuǎn)本；對債權(quán)人放棄追討、應作收入的暫存款項、歷史性的內(nèi)部往來等項目，按規(guī)定程序核銷、調(diào)賬、沖抵，擠干“債務水分”，厘清虛假債務。
三是注資消債。國家應盡快出臺總體化債規(guī)劃。對政策性、公益性債務，應參照“普九債務”、“墊稅債務”化解的辦法，分類指導、分步化解；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)債務問題，建議依法實施破產(chǎn)、改制后將屬于企業(yè)的債務從基層行政組織中剝離，理順債權(quán)債務關系；對大量沉淀的農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅尾欠、應收“三提五統(tǒng)”等項目，應通過抵扣惠農(nóng)補貼等措施來全面清收，既提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債能力，又凈化農(nóng)村信用環(huán)境。
順體制
一些財政、審計部門專家認為，目前上級財政收入相對集中，而大量事權(quán)下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不相稱問題依然突出。為此，建議國家和各級地方進一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務的能力。如對經(jīng)濟比較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實行“分成型”財政體制，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚財理財積極性；對欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實行“包干型”財政體制，科學測算運行成本，基本保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉(zhuǎn)和必要的支出。逐步將農(nóng)村公益事業(yè)建設納入公共財政保障范圍，盡量減少甚至免除對鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金、農(nóng)民自籌等方面要求。而地方則應在嚴格鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政紀律和約束的基礎上，提高一事一議財政獎補力度和覆蓋面、建立鄉(xiāng)村償債基金、拿出鄉(xiāng)鎮(zhèn)契稅和耕地占用稅返回用于償債。
此外，湖南大學兩型社會研究院副院長戴曉鳳指出，政府超償債能力融資，關鍵問題之一在于只講借錢，不講還錢，是典型的政府行政式管理方式導致的結(jié)果。
有專家指出，當前必須建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務考核和問責機制，改變“重政績考核、輕債務考核”、“重資金投入、輕效益評價”的傾向，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務數(shù)額及風險情況考核中設定預警紅線，遏制過分關注任期政績和不顧財力的投融資沖動。要樹立“減債也是政績”的新觀念，把消化存量債務作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的重要方面；要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子嚴格責任審計，對控債失職、弄虛作假的干部，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即取消提拔資格，嚴厲追究責任。
活金融
還有專家指出，一段時期以來，金融機構(gòu)尤其是大中型商業(yè)銀行，“縣域貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”過低，金融機構(gòu)變成“抽水機”，將基層資金大量向外輸送，造成了縣域資金流動的異化。一方面，政府為了將資金從外引進來，不惜代價招商引資；另一方面，本地所擁有的金融資源卻很便宜地由金融機構(gòu)向外輸送。
專家建議，在鄉(xiāng)財縣管背景下防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，必須切實改善縣域金融環(huán)境，改變目前金融資源向大城市集中，縣域特別是農(nóng)村和小城鎮(zhèn)空心化的趨向。
為此，國家和地方相關金融監(jiān)管機構(gòu)必須強化縣域“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”。即在對縣域金融進行監(jiān)管時，人民銀行與銀監(jiān)局在“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”上設立具體的指標任務要求。對已經(jīng)進入縣域的大中型國有控股及股份制銀行，規(guī)定“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”的年度增長計劃，以及必須在一定年限達到的最終目標，由所在地銀監(jiān)局負責監(jiān)管。
而對于新申請進入縣域的銀行金融機構(gòu)，必須根據(jù)要求制定有“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”計劃書。建立縣域商業(yè)銀行和農(nóng)信社與其他大中型銀行分類監(jiān)管體系，探索對于縣域金融機構(gòu)向縣域經(jīng)濟資金投入的激勵方法和機制。此外，還應加快縣域民間金融開放改革的步伐，保證縣域金融市場的正規(guī)運行。
