預(yù)算法修改步履維艱　十年“難產(chǎn)”終迎四審

　　十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議8月25日至31日在京舉行，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)的預(yù)算法修正案草案將于此次會(huì)議上進(jìn)行第四次審議。值得關(guān)注的是，預(yù)算法修正案草案此前三次審議都未交付表決，此次四審將首次被提請(qǐng)表決�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從多方渠道獲悉，如無(wú)意外，四審在31日通過(guò)表決的可能性較大，這意味著我國(guó)新預(yù)算法有望于本周末出臺(tái)，為新一輪財(cái)稅體制改革啟幕。

趙乃育/繪

　　破局　新預(yù)算法出臺(tái)在即

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從全國(guó)人大相關(guān)人士處了解到，此次全國(guó)人大常委會(huì)議題較多，將安排半天時(shí)間專(zhuān)門(mén)審議預(yù)算法修正案草案。全國(guó)人大常委會(huì)的160余位常委將分為六組，在每個(gè)小組內(nèi)討論、審議，每個(gè)常委提意見(jiàn)、談看法，形成自己的想法，六組審議同時(shí)進(jìn)行，最后一天，也就是8月31日將進(jìn)行表決，表決結(jié)果會(huì)向社會(huì)公布。
　　據(jù)了解，預(yù)算法修正案草案前三次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，均只進(jìn)行審議而未交付表決，此次四審是第一次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)表決�！巴ǔＨ绻�意見(jiàn)分歧較大、難以形成共識(shí)，不會(huì)貿(mào)然進(jìn)行表決，如果交付表決，通過(guò)的可能性應(yīng)該很大�！币晃蝗珖�(guó)人大預(yù)工委的工作人員告訴記者。
　　預(yù)算法修正案草案在今年4月的全國(guó)人大常委會(huì)上進(jìn)行三審。北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文表示，經(jīng)過(guò)此前一到三審稿三次修改之后，《預(yù)算法》在立法宗旨、預(yù)算透明度、允許地方發(fā)債等方面有了很大進(jìn)步，比較超前，適應(yīng)了未來(lái)很多年的一個(gè)需要�！叭龑徃逡呀�(jīng)是比較成熟的稿子，四審稿變化的空間應(yīng)該是有限的。我覺(jué)得可能會(huì)涉及一些比較細(xì)化的規(guī)定，比如可能會(huì)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面具體制度的安排，預(yù)算的審批方面細(xì)化的規(guī)定，國(guó)庫(kù)、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的相關(guān)規(guī)定等。”
　　在不少財(cái)稅專(zhuān)家看來(lái)，《預(yù)算法》修改是整個(gè)財(cái)稅體制改革的第一個(gè)突破口。財(cái)稅改革有三方面內(nèi)容：預(yù)算制度改革、稅制改革、中央地方關(guān)系改革。三大方面的改革有內(nèi)在邏輯關(guān)系，而預(yù)算改革將發(fā)揮基礎(chǔ)性的突破作用�！皬�2009年三公經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)開(kāi)始，預(yù)算改革就在不斷推進(jìn)�，F(xiàn)在老百姓的民主意識(shí)、法制意識(shí)很強(qiáng)，需要財(cái)政收入、支出公開(kāi)透明，讓老百姓知道錢(qián)是不是花在刀刃上，這就為以后稅收制度改革掃除了障礙。”劉劍文稱(chēng)：“預(yù)算制度的改革也是中央地方關(guān)系改革的前提。因?yàn)轭A(yù)算改革是要解決財(cái)政收支的合理、合法問(wèn)題，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行稅制改革，在稅制改革的基礎(chǔ)上就能順理成章解決中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任了。所以整個(gè)財(cái)稅改革中預(yù)算制度改革要先行�！�

　　坎坷　“十年長(zhǎng)路”源于利益博弈

　　從2004年預(yù)算法修改納入十屆人大立法規(guī)劃，到今天已過(guò)了十年光陰，跨越了第十屆、第十一屆、第十二屆人大�？梢哉f(shuō)，預(yù)算法修訂的過(guò)程是無(wú)比曲折而漫長(zhǎng)的。
　　社會(huì)各界、有關(guān)主管部門(mén)都有修法的強(qiáng)烈愿望，因?yàn)樨?cái)稅體制的改革、國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展都需要預(yù)算制度的創(chuàng)新，需要預(yù)算法修改來(lái)提供法律保障。但是，由于預(yù)算法涉及國(guó)家最核心的權(quán)利和利益分配，是改革的深水區(qū)，涉及政府和人大、中央和地方、國(guó)家和納稅人之間關(guān)系，諸多敏感問(wèn)題集中在預(yù)算法的修訂中，利益盤(pán)根錯(cuò)節(jié)。
　　“如果這部法律的修訂讓社會(huì)各界看到修訂是有明顯進(jìn)步的，就必須對(duì)這些復(fù)雜問(wèn)題有所回應(yīng)、有所突破。因此預(yù)算法的修訂可以說(shuō)是步履維艱。”中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅金融法研究所教授施正文告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者。
　　2004年預(yù)算法修改列入十屆人大立法計(jì)劃，當(dāng)時(shí)社會(huì)上期望2005年、2006年通過(guò)。但由于各界對(duì)草案的分歧很大，短期內(nèi)難以形成共識(shí)，修法就拖后到了十一屆人大�！白畛醯牟莅甘怯扇珖�(guó)人大預(yù)算工委起草的。在十多年前的情況下，那個(gè)草案邁的步子比較大，但是征求意見(jiàn)后沒(méi)有得到國(guó)務(wù)院認(rèn)可。后來(lái)的草案是全國(guó)人大和財(cái)政部聯(lián)合起草，但實(shí)際上是財(cái)政部在主導(dǎo)起草工作。從起草單位的變化也可以窺見(jiàn)在預(yù)算法修訂中人大和財(cái)政部之間的分歧。”施正文告訴記者。
　　施正文稱(chēng)，從1994年分稅制改革后，財(cái)政管理逐步進(jìn)行了一系列改革，政府采購(gòu)改革、部門(mén)預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)制度改革、預(yù)算管理方式改革等，但是現(xiàn)行預(yù)算法并沒(méi)有體現(xiàn)這些改革�！半m然說(shuō)改革需要先行，但是改革也需要在法律的保障下進(jìn)行，要于法有據(jù)。因此預(yù)算法的修改工作必須要向前推進(jìn)。”施正文說(shuō)：“2011年底終于形成了一審稿的草案，提交全國(guó)人大審議，依然爭(zhēng)議很大。2012年6月二審之后，學(xué)界開(kāi)了很多次關(guān)于預(yù)算法修訂的會(huì)議，并給全國(guó)人大常委會(huì)遞交了書(shū)面修訂意見(jiàn)，全國(guó)人大向社會(huì)各界征求意見(jiàn)逾32萬(wàn)條�！�
　　二審到三審之間有一個(gè)重大的變化，就是十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)。三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出了全面、重大、深刻的部署�！皩�(duì)于預(yù)算改革這樣的重大問(wèn)題，中央有了明確的思路，所以三審稿就是全面吸收、落實(shí)三中全會(huì)關(guān)于財(cái)稅體制改革的規(guī)定。所以三審稿相比二審稿而言有重要變化�！笔┱�文稱(chēng)。
　　“今年6月30日中央政治局通過(guò)深化財(cái)稅體制改革的總體方案，大方向定下來(lái)以后，修改預(yù)算法終于水到渠成了。”劉劍文稱(chēng)。

　　寄望　預(yù)算管理再進(jìn)一步

　　多位財(cái)稅專(zhuān)家認(rèn)為，預(yù)算法修正案草案從理念到制度的安排，從立法宗旨到預(yù)算范圍，從預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督、調(diào)整到法律責(zé)任，在很多方面都體現(xiàn)了制度上的變革。然而，由于修法不易，還是希望能在這次修訂中邁出更大的步子。
　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪表示，《預(yù)算法》三審稿中，提出“各級(jí)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，且由原來(lái)的狹義公共預(yù)算擴(kuò)展到四本預(yù)算組成的體系，這是比較大的進(jìn)步，但這一說(shuō)法只涉及“收入和支出”，沒(méi)有涉及“資產(chǎn)和負(fù)債”，使預(yù)算管理的完整性受到很大制約，這一點(diǎn)不知在四審稿中是否會(huì)有進(jìn)步。
　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法教研室主任朱大旗認(rèn)為，預(yù)算法修正案三審稿的編制、審批、執(zhí)行等方面的規(guī)定仍然主要是針對(duì)一般公共預(yù)算設(shè)計(jì)的，后三本預(yù)算的制度規(guī)則依然形同空白。此外，他還對(duì)三審稿中“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、決定尚可設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”這樣的規(guī)定存疑，“實(shí)際上存在使一些政府收支有游離于人大監(jiān)督之外的制度性風(fēng)險(xiǎn)，是我國(guó)修訂預(yù)算法必須加以關(guān)注和解決的重大問(wèn)題�！敝齑笃毂硎�。
　　此外，在預(yù)算法三審之后，多位財(cái)稅專(zhuān)家聯(lián)名提出修改建議，其中包括在全國(guó)人大設(shè)立預(yù)算委員會(huì)。據(jù)專(zhuān)家介紹，這一問(wèn)題很難在預(yù)算法四審中得到解決�！皩W(xué)者提出成立預(yù)算委員會(huì)是因?yàn)槟壳叭珖?guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)工作涉及的面很廣，包括財(cái)稅、金融、價(jià)格、企業(yè)等。而預(yù)算問(wèn)題專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)，所以希望設(shè)立一個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)�！眲�劍文稱(chēng)：“但是是否設(shè)立預(yù)算委員會(huì)不是預(yù)算法能解決的問(wèn)題，而是需要全國(guó)人大組織法做出修改。”
　　劉劍文還表示：“從習(xí)總書(shū)記的講話(huà)中我們可以看到，我們的財(cái)稅體制改革實(shí)際上是分兩步走，第一步是在2020年以前，第二步是在2020年以后，目前預(yù)算法的修改草案反映了現(xiàn)實(shí)的需求，對(duì)推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)稅體制改革能起到很大作用。我們不可能通過(guò)一次修法把所有問(wèn)題都解決，不能指望預(yù)算法一步到位，有些問(wèn)題可能要到2020年以后再逐步解決，比如預(yù)算權(quán)利的配置問(wèn)題等，可能要在下一步改革中解決。”