8月26日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議分組審議了預(yù)算法修正案草案四審稿(下文簡(jiǎn)稱“四審稿”)。全國(guó)人大法律委員會(huì)認(rèn)為草案經(jīng)過(guò)三次審議修改，已經(jīng)比較成熟，建議本次會(huì)議審議通過(guò)。
現(xiàn)行預(yù)算法于1994年在第八屆全國(guó)人大二次會(huì)議上通過(guò)，1995年1月1日正式實(shí)施，迄今已20年。而在2004年，我國(guó)啟動(dòng)預(yù)算法修訂，迄今亦十年整。
“我覺得這次修改，是全面的大的修改�！币星湮瘑T表示。
其中，關(guān)于地方債的部分內(nèi)容尤為引人關(guān)注。四審稿中明確規(guī)定了地方債的發(fā)債用途，并強(qiáng)調(diào)要將舉債情況“列入預(yù)算公開內(nèi)容”。
地方債用途：公益性資本支出
本輪財(cái)稅改革，地方債試點(diǎn)一直在穩(wěn)步推進(jìn)之中。
“規(guī)范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能�！薄蛾P(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中明確提出。
此后一天，財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》。在研究財(cái)政的學(xué)者看來(lái)，這標(biāo)志著中國(guó)地方政府融資方式正從以往主要靠平臺(tái)融資向以政府債券為主體的市場(chǎng)化舉債融資機(jī)制轉(zhuǎn)變。
上述改革，必然要在預(yù)算法修正案中得以體現(xiàn)。在四審稿中，首次增加了關(guān)于地方債的發(fā)債用途的相關(guān)內(nèi)容。
第三十五條第二款中明確規(guī)定：舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。
之所以有此規(guī)定，全國(guó)人大法律委員會(huì)認(rèn)為，此前的三審稿已對(duì)地方政府債務(wù)管理作了比較嚴(yán)格的規(guī)范，明確了地方政府今后舉借的全部債務(wù)都應(yīng)納入國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的限額內(nèi)，并編入預(yù)算。因此，建議在此基礎(chǔ)上，“為與中央批準(zhǔn)的財(cái)稅體制改革總體方案做好銜接，對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步修改完善�！�
有相關(guān)人士表示，只能用于公益性資本支出，是中央文件和中央確定的，為了對(duì)地方債實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)從緊管理，所以寫了一個(gè)“公益性事業(yè)發(fā)展”，資本支出是同經(jīng)常性支出相對(duì)的，能夠形成資產(chǎn)的那些支出，“不能用于消耗、不能用于當(dāng)年度消耗掉，這是對(duì)舉債用途和舉債資金做的規(guī)范”。
不過(guò)，亦有參與分組審議的委員表示，對(duì)“公益性資本支出”的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。在董中原委員看來(lái)，現(xiàn)在的表述法律含義不明，建議“進(jìn)一步明確用途的法律含義”。
列入預(yù)算公開內(nèi)容
“開明渠”后如何“堵暗道”，也成為參與分組審議的委員們關(guān)注的話題。
“現(xiàn)在地方政府債務(wù)成為我們經(jīng)濟(jì)、金融風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)非常大的隱患。審計(jì)署有一個(gè)審計(jì)，但業(yè)內(nèi)人員認(rèn)為這公布的只是一個(gè)底數(shù)，不是完全的實(shí)數(shù)�！�
辜勝阻委員表示。在他看來(lái)，針對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)的“黑箱”問(wèn)題，現(xiàn)在亟需讓地方政府債務(wù)的舉債合法化、規(guī)范化、陽(yáng)光化。
在四審稿中，對(duì)此問(wèn)題作出了相應(yīng)的規(guī)定。
第十四條第一款規(guī)定：經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。
其中“并對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明”的表述是四審稿新增的內(nèi)容。
辜勝阻委員進(jìn)一步表示，由于國(guó)家大量的債務(wù)不能用作福利，而是作基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在債務(wù)的背后有資產(chǎn)，只有公開資產(chǎn)和債務(wù)的存量，使有財(cái)務(wù)知識(shí)的人士能判斷政府財(cái)務(wù)的穩(wěn)健性�，F(xiàn)在大量基礎(chǔ)設(shè)施有很多優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，只有通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表才能看出財(cái)務(wù)的穩(wěn)健性。
因此，他在分組審議時(shí)建議，“舉債政府要編制公開的資產(chǎn)負(fù)債表，我們不僅要看負(fù)債，還要看資產(chǎn)�！�
而呂薇委員則認(rèn)為，在把地方債列入地方政府預(yù)算公開內(nèi)容的同時(shí)，中央政府應(yīng)盡快建立一個(gè)全口徑的地方債管理辦法。
中央政府應(yīng)該盡快拿出一套細(xì)化的管理辦法，特別是建立全口徑的地方政府債務(wù)管理辦法，加強(qiáng)一些基礎(chǔ)性工作，包括編制地方政府的全口徑資產(chǎn)負(fù)債表等，這樣才可能真正控制風(fēng)險(xiǎn)和做好預(yù)警。呂薇委員稱。
