在國(guó)務(wù)院將剝離融資平臺(tái)政府融資職能作為2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的背景之下，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的融資平臺(tái)公司形同于基層主政官員開的“皮包公司”，專職人員只有兩三個(gè)人，融資平臺(tái)公司與職能部門或事業(yè)單位兩塊牌子一套班子。而在地方政府庇護(hù)下，一些緩釋風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范融資措施被當(dāng)成“耳旁風(fēng)”，采用回購(gòu)方式舉借政府性債務(wù)、地方政府繼續(xù)違規(guī)向融資平臺(tái)公司注資或提供擔(dān)保、土地儲(chǔ)備中心違規(guī)與融資平臺(tái)公司一體化運(yùn)作等行為屢禁不止，融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也越積越多。在這背后，融資平臺(tái)公司一方面承擔(dān)政府投融資職能，一方面又被當(dāng)作市場(chǎng)主體與金融機(jī)構(gòu)對(duì)接，畸形的運(yùn)營(yíng)模式使其游離于監(jiān)管之外。
融資平臺(tái)買好車供地方官員享用
一位縣級(jí)干部的抽屜里曾一度放著多個(gè)平臺(tái)公司的各種印鑒，外出融資像“討米”，一個(gè)皮包就能全裝走。哪個(gè)公司適合融資，就用哪家公司的手續(xù)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，目前各地融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)水平參差不齊，在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)融資平臺(tái)公司類似工作專班，員工從上至下都是職能部門工作人員。
在湖南，近期整頓之前很多區(qū)縣市的融資平臺(tái)，掌門人是一群基層主政官員，公司則形同“皮包公司”。記者在一個(gè)縣級(jí)市與當(dāng)?shù)胤止茴I(lǐng)導(dǎo)、財(cái)稅干部、四大平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人座談，一個(gè)小小會(huì)議室就能把人湊齊。這些公司董事長(zhǎng)往往由各地常務(wù)副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)等兼任。公司幾個(gè)關(guān)鍵人物，都是當(dāng)?shù)卣块T負(fù)責(zé)人。
一位縣級(jí)干部說，他的抽屜里曾一度放著多個(gè)平臺(tái)公司的各種印鑒，外出融資像“討米”，一個(gè)皮包就能全裝走。哪個(gè)公司適合融資，就用哪家公司的手續(xù)。相關(guān)的公司，有的專職人員就那么兩三個(gè)人。這些公司的掌門人，雖然都做著幾千萬、幾億元的買賣，但沒有激勵(lì)和考核機(jī)制，一些公司員工只是政府投融資的辦事人員，拿的還是科級(jí)、處級(jí)每月數(shù)千元不等的工資。
在湖北的一些地方，融資平臺(tái)公司與職能部門或事業(yè)單位是兩塊牌子一套班子。一家城投公司負(fù)責(zé)人說：“公司與市土地儲(chǔ)備中心一體化運(yùn)營(yíng)，36個(gè)人都是事業(yè)編制，編制就掛在土地儲(chǔ)備中心下面。”在另外一個(gè)地市，城投公司員工同樣也都是事業(yè)編制，因?yàn)槌峭豆具�有一個(gè)身份，即城市建設(shè)資金管理辦公室。
融資平臺(tái)公司政企不分的運(yùn)營(yíng)模式讓一些黨政領(lǐng)導(dǎo)找到了不遵守廉政規(guī)定的借口。湖南一個(gè)縣近期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全縣公務(wù)車輛編制核定為387輛，實(shí)際在用公務(wù)車數(shù)量卻多于此數(shù)，存在的問題是超標(biāo)準(zhǔn)配備、超編制配備，以企業(yè)、私人及協(xié)會(huì)等名義購(gòu)置，以各種名義長(zhǎng)期借用、調(diào)用車輛。清理整頓中，該縣縣委書記帶頭交出一輛排量3.5L的豐田漢蘭達(dá)越野車，此車購(gòu)買于2011年12月，產(chǎn)權(quán)登記單位為縣城投公司，而使用單位為縣委辦。
該縣相關(guān)負(fù)責(zé)官員告訴記者，他們?cè)谧圆樽约m中發(fā)現(xiàn)的情況，融資平臺(tái)買好車供地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部享用，在其周邊地方乃至全國(guó)范圍內(nèi)都具有普遍性，是一個(gè)潛規(guī)則。
公司董事不知融資投向
“比如近期平臺(tái)有個(gè)基建項(xiàng)目做一項(xiàng)前置審批，審批報(bào)告竟然馬虎到搞錯(cuò)了地名，原來所謂審批就是在現(xiàn)成的模板上換個(gè)地名，這次露餡是替換時(shí)把關(guān)鍵字輸錯(cuò)了！”
一方面承擔(dān)政府投融資職能，一方面又被當(dāng)作市場(chǎng)主體與金融機(jī)構(gòu)對(duì)接，畸形的運(yùn)營(yíng)模式使融資平臺(tái)公司游離于監(jiān)管之外，既不遵守市場(chǎng)基本規(guī)律，完全聽命于行政指令；又缺乏外部監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)控制的一些措施在實(shí)際操作中難以落實(shí)。
從前置審批監(jiān)督看，一些基層干部反映職能部門對(duì)于融資平臺(tái)公司現(xiàn)在是收費(fèi)的多，服務(wù)的少，負(fù)責(zé)的沒有。湖南一個(gè)地級(jí)市融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人說，政府的監(jiān)管可以用一句話概括，“收費(fèi)名目繁多，收費(fèi)太高�！泵總�(gè)項(xiàng)目的立項(xiàng)從可研報(bào)告編制、評(píng)審到環(huán)評(píng)、交通評(píng)審、能源、水土農(nóng)林，無處不收費(fèi)，整個(gè)算下來評(píng)審費(fèi)用占到項(xiàng)目總成本的2%左右，有些審批收錢之后就走個(gè)過場(chǎng)。
他說，“比如近期平臺(tái)有個(gè)基建項(xiàng)目做一項(xiàng)前置審批，審批報(bào)告竟然馬虎到搞錯(cuò)了地名，原來所謂審批就是在現(xiàn)成的模板上換個(gè)地名，這次露餡是替換時(shí)把關(guān)鍵字輸錯(cuò)了！”
事前監(jiān)督流于形式，事中、事后監(jiān)督也落實(shí)不了。不少擔(dān)任融資平臺(tái)公司董事的國(guó)資委、發(fā)改局基層干部抱怨，融資平臺(tái)公司既是政府的職能部門，又是市場(chǎng)中的法人主體，雙重角色不倫不類，作為董事一年下來難得開一次董事會(huì)，別說監(jiān)管，連公司經(jīng)營(yíng)狀況、融資投向都不清楚。
中部省份一地市國(guó)資局副主任說，融資平臺(tái)公司與一般的國(guó)有企業(yè)有差異，說不清是一個(gè)什么概念。既是企業(yè)，又是一個(gè)正縣級(jí)單位，與國(guó)資局平級(jí)，雙方都有分管市長(zhǎng)，怎么監(jiān)管？而且融資平臺(tái)公司都是直接圍繞市委市政府的核心工作在轉(zhuǎn)，很多決策國(guó)資委沒有發(fā)言權(quán)。
一名基層發(fā)改局干部說，國(guó)家發(fā)改委將預(yù)審權(quán)限下放給省級(jí)發(fā)改部門后，地方發(fā)改部門承擔(dān)起企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防控、存續(xù)期監(jiān)管工作，這種監(jiān)管實(shí)施起來很難，就像同級(jí)紀(jì)委監(jiān)管不了同級(jí)黨委。城投的大項(xiàng)目往往都是地方主要領(lǐng)導(dǎo)的指令，發(fā)改部門只能配合，明明知道項(xiàng)目實(shí)際投向與申報(bào)書不符，也不可能去拆穿。
從融資平臺(tái)公司內(nèi)部看，員工紛紛留有后路，無人對(duì)公司負(fù)責(zé)。湖南一個(gè)縣融資平臺(tái)公司面臨清理，大多數(shù)“高管”選擇辭職，回去繼續(xù)做自己的公務(wù)員，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為平臺(tái)公司沒前途、不靠譜。湖南一些干部認(rèn)為，這種縣級(jí)平臺(tái)樹倒猢猻散的局面，可能在一些政府性投融資項(xiàng)目上形成管理盲區(qū)，有的融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人在寫了辭職報(bào)告后連電話都不想再接。
風(fēng)險(xiǎn)累積令行不止
在地方政府庇護(hù)下，一些緩釋風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范融資措施被當(dāng)成“耳旁風(fēng)”，一些平臺(tái)公司不僅不清理、制止，還在繼續(xù)違規(guī)操作，飲鴆止渴。
缺乏外部監(jiān)督，公司管理層又沒有動(dòng)力為企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，融資平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。同時(shí)，與地方政府深度捆綁在一起的融資平臺(tái)公司，對(duì)國(guó)家相關(guān)部委的一些緩釋風(fēng)險(xiǎn)的措施也打折執(zhí)行，繼續(xù)采取違規(guī)辦法和手段融資，放大杠桿。
記者了解到，一些融資平臺(tái)公司只考慮眼前投資需求，不計(jì)成本發(fā)債。去年底、今年初市場(chǎng)利率達(dá)到歷史性高點(diǎn)時(shí)，還是有城投公司在這個(gè)時(shí)點(diǎn)發(fā)債，債王頻出。還有基層發(fā)改部門干部擔(dān)憂，有的地區(qū)的融資平臺(tái)公司可能風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)很大，但融資平臺(tái)公司沒有進(jìn)行預(yù)警，任由風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展直至爆發(fā)。如2011年4月，云南省公路開發(fā)投資有限公司向其債權(quán)銀行發(fā)函稱：即日起只付息不還本，該公司在建行、國(guó)開行、工行等十幾家銀行貸款余額近千億元，大大超過了其償債能力。
記者在調(diào)查中了解到，在地方政府庇護(hù)下，一些緩釋風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范融資措施被當(dāng)成“耳旁風(fēng)”，一些平臺(tái)公司不僅不清理、制止，還在繼續(xù)違規(guī)操作，飲鴆止渴。經(jīng)梳理，以下三種融資行為被多次叫停，然而目前仍然普遍性地運(yùn)用。
——大范圍采用回購(gòu)方式舉借政府性債務(wù)行為，即BT模式。去年國(guó)家四部委下發(fā)的463號(hào)文明確規(guī)定地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以BT方式舉借政府性債務(wù)。然而，在融資額達(dá)不到投資需求時(shí)，融資平臺(tái)公司仍普遍性地采用BT模式彌補(bǔ)不足，一些公司還公開地將此作為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新。
——一些地方政府繼續(xù)違規(guī)向融資平臺(tái)公司注資或提供擔(dān)保。2010年國(guó)辦19號(hào)文、去年的463號(hào)文均要求堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。然而，在融資平臺(tái)公司從信托、基金公司等影子銀行融資時(shí)，地方政府提供擔(dān)保函現(xiàn)象仍然大量存在。記者隨機(jī)登陸一家信托公司網(wǎng)站，正處于募集期的金禹水投集合資金信托計(jì)劃公開信息披露顯示，“常德市財(cái)政局作為直接還款人，承諾到期償還債務(wù)，還款來源有保障。”
——土地儲(chǔ)備中心違規(guī)與融資平臺(tái)公司一體化運(yùn)作。2012年11月，國(guó)土資源部等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》明確指出，國(guó)土資源主管部門統(tǒng)一歸口管理土地儲(chǔ)備工作。463號(hào)文也明確要求地方各級(jí)政府不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資。不過，不少地方采取拖延政策，將土地儲(chǔ)備中心掛在城投公司名下，有的還是兩塊牌子一套班子運(yùn)作。一家投融資平臺(tái)負(fù)責(zé)人說：“土地是融資平臺(tái)公司的命根子，如果真的剝離了，融資平臺(tái)也就走到頭了。”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前一些地方政府融資平臺(tái)公司融資能力接近枯竭，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速累積。有關(guān)專家提醒，在推進(jìn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型實(shí)際操作過程中，切不可操之過急，只能以時(shí)間換空間。同時(shí)啟動(dòng)配套改革，嚴(yán)格實(shí)施預(yù)算法，逐步擴(kuò)大地方發(fā)債自主權(quán)，建立地方舉債剛性約束機(jī)制，從源頭上控制地方支出規(guī)模、舉債規(guī)模。
做實(shí)融資平臺(tái)造血功能
在專家和業(yè)內(nèi)人士看來，地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)數(shù)額大、風(fēng)險(xiǎn)鏈條長(zhǎng)。短期看，在規(guī)范、清理的時(shí)候，不能讓其自生自滅，得通過注資、賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等形式繼續(xù)扶持，使其有實(shí)際業(yè)務(wù)，通過多元化經(jīng)營(yíng)增強(qiáng)償債能力。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授梅建明認(rèn)為，一是進(jìn)一步整合和開發(fā)公共資源，例如熱、電、水、公共交通、停車場(chǎng)、空間廣告、地下管網(wǎng)等，提供相關(guān)公用事業(yè)、旅游、會(huì)展、廣告等服務(wù)，獲取較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流。二是發(fā)揮平臺(tái)公司各子公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，對(duì)外提供工程代建、工程項(xiàng)目管理、園林綠化、環(huán)保代建等業(yè)務(wù)。改善城投公司經(jīng)營(yíng)格局。
也有基層干部建議，為增加城投公司現(xiàn)金流，將行政事業(yè)單位的閑置資產(chǎn)，無償劃撥給城投公司處置。孝感國(guó)資委相關(guān)負(fù)責(zé)人郭振說，一個(gè)地市有100多家行政事業(yè)單位，初步統(tǒng)計(jì)了一下，大一點(diǎn)的行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)可能有3000萬元，小的也有幾百萬元，一個(gè)地級(jí)市行政事業(yè)單位的閑置資產(chǎn)估計(jì)有10億元。
對(duì)于融資平臺(tái)而言，最大的風(fēng)險(xiǎn)是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)在某一個(gè)時(shí)點(diǎn)出現(xiàn)兌付危機(jī)時(shí)，如果能夠及時(shí)地提供流動(dòng)性資金，就能活過來。但是這種應(yīng)急救助目前還缺乏制度性安排。
梅建明教授建議，以融資平臺(tái)公司為中心，建立城市建設(shè)償債基金，進(jìn)一步鎖定城建項(xiàng)目投資償債資金來源。償債基金應(yīng)按照債務(wù)余額一定比例進(jìn)行提取，由財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)管，納入財(cái)政預(yù)算，融資平臺(tái)公司進(jìn)行運(yùn)作和實(shí)施，為公益性項(xiàng)目的債務(wù)償還提供保障。償債基金來源主要來自土地出讓收入、財(cái)政預(yù)算收入和各類城建項(xiàng)目的行政性收費(fèi)等。
記者了解到，從銀行層面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)著手研究緩釋存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的辦法，并制定有規(guī)范性的處置意見。湖北銀監(jiān)局局長(zhǎng)鄧智毅建議，對(duì)于地方融資平臺(tái)要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的原則，審慎穩(wěn)妥地防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。既要嚴(yán)格認(rèn)真執(zhí)行中央政策，又要靈活把握操作力度；既不能讓平臺(tái)公司放任自流，也不能“一刀切”把平臺(tái)搞死；既要最大限度地保護(hù)銀行債權(quán)安全，也要適當(dāng)照顧地方合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求；既要通過金融政策來化解自身財(cái)政矛盾和問題，也要通過財(cái)政政策來化解金融矛盾和問題。
完善公司治理結(jié)構(gòu)
有關(guān)專家還建議，融資平臺(tái)公司還應(yīng)加快經(jīng)營(yíng)方式上的轉(zhuǎn)型，由政府主導(dǎo)的公司治理模式向政府與市場(chǎng)共同發(fā)揮作用的公司治理模式轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體作用，賦予企業(yè)更多的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成政府所有、公司自我運(yùn)營(yíng)的、市場(chǎng)化主導(dǎo)的公司治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)模式。
根據(jù)梅建明等專家的建議，其具體辦法包括：
——建立公益性項(xiàng)目和市場(chǎng)化項(xiàng)目的“分類經(jīng)營(yíng)，分業(yè)管理”機(jī)制。分類經(jīng)營(yíng)是指根據(jù)項(xiàng)目的屬性采取不同的運(yùn)營(yíng)模式：對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目決策、融資、建設(shè)、管理及運(yùn)營(yíng)完全由融資平臺(tái)公司自行確定，相關(guān)收益歸融資平臺(tái)公司所有；對(duì)具有一定的盈利性的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不能實(shí)現(xiàn)完全自我平衡，地方政府應(yīng)輔之一定的優(yōu)惠政策；對(duì)于公益性項(xiàng)目，則應(yīng)該完全由政府承擔(dān)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的政策資源來補(bǔ)償公司的虧損，融資平臺(tái)則可適當(dāng)舉債。
——建立具有獨(dú)立性、相互制約制衡、決策高效的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度。董事長(zhǎng)與執(zhí)行董事應(yīng)全職負(fù)責(zé)公司管理，避免兼職分散精力。董事會(huì)嘗試引進(jìn)1名到2名獨(dú)立董事，提高董事會(huì)的決策能力和水平，解決“自己管自己”模式下制衡機(jī)制缺失的局面。同時(shí)禁止政府公務(wù)員兼任融資平臺(tái)公司非執(zhí)行董事，減少行政力量對(duì)董事會(huì)運(yùn)作的干擾。經(jīng)理層全部實(shí)行聘用制，即職能部門工作人員擔(dān)任公司高管將不再享有行政及事業(yè)編制，與原有單位完全脫鉤，完全按企業(yè)化、市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，根據(jù)業(yè)績(jī)考核實(shí)行年薪制，調(diào)動(dòng)經(jīng)理層的積極性和創(chuàng)造性。
——建立公益性項(xiàng)目政府資源平衡配置機(jī)制。地方政府在委托融資平臺(tái)公司進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，明確公益性項(xiàng)目的資金來源和償還方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和企業(yè)效益、政府需要與企業(yè)能力之間的平衡。根據(jù)項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡方案，通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收返還、土地劃撥等政策扶持來反哺公司在公益性項(xiàng)目上的虧損，即使現(xiàn)階段不能平衡，也要明確在未來一定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我平衡，并最終實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司在公益性項(xiàng)目建設(shè)上的良性循環(huán)機(jī)制。
建立舉債剛性約束機(jī)制
專家認(rèn)為，融資平臺(tái)公司高負(fù)債的深層次原因在于長(zhǎng)期以來，地方財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，地方黨政干部靠投資拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擴(kuò)張式思維慣性根深蒂固，舉債行為缺乏剛性約束，毫無節(jié)制。要從根本上解決融資平臺(tái)公司的現(xiàn)實(shí)困境，需要糾正這些體制機(jī)制性錯(cuò)位，增加地方財(cái)政性收入，建立規(guī)范的舉債融資體制。
建立地方的舉債約束機(jī)制，對(duì)增速上限、債務(wù)規(guī)模上限出臺(tái)明確的指標(biāo)。湖北省農(nóng)發(fā)行信貸三處處長(zhǎng)郭艾說，應(yīng)該從國(guó)家層面對(duì)地方債務(wù)膨脹速度做出指引，把速度降下來，比如設(shè)定每年的債務(wù)增速不能超過地方財(cái)政收入增長(zhǎng)水平。
方正東亞信托公司首席風(fēng)險(xiǎn)官方灝建議，除了對(duì)債務(wù)規(guī)模增速設(shè)置上限，還需要對(duì)區(qū)域債務(wù)總量規(guī)模設(shè)置上限，倒逼風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)降低投資強(qiáng)度。他說，當(dāng)前的約束往往針對(duì)單個(gè)融資平臺(tái)公司、單個(gè)業(yè)務(wù)，信貸資金少了，其他的融資新花樣又出來了，融資成本越調(diào)控越高，融資平臺(tái)公司債務(wù)越調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)越大。
建立規(guī)范的政府融資體制，加快前期配套性準(zhǔn)備，逐步打開地方自主發(fā)債閘門。湖北省發(fā)改委財(cái)貿(mào)處副處長(zhǎng)趙偉說，地方政府債券目前的量還太小，融資平臺(tái)公司發(fā)行的城投債仍是主力，利率居高不下，政府公益性項(xiàng)目承擔(dān)這么高的利率不可持續(xù)。建議參照發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，允許地方政府自主發(fā)債，降低舉債發(fā)展的融資成本。
