交通擁擠、空氣污染、公共服務(wù)不足……隨著城市人口快速增長(zhǎng)，北上廣等地的“大城市病”日益突出，城市承載力已經(jīng)接近極限。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研了解到，近些年北上廣幾個(gè)特大城市持續(xù)快速發(fā)展，對(duì)城市的資源環(huán)境、公共服務(wù)能力、可持續(xù)發(fā)展形成巨大壓力。盡管各地都明確了人口控制政策、采取了諸多措施，但受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力、管理體制不順、功能疏解難度大等因素，實(shí)現(xiàn)控制人口規(guī)模的目標(biāo)面臨諸多難題。
北上廣等大城市承載力逼近極限
龐大的人口規(guī)模，讓大城市像一個(gè)氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負(fù)債累累”導(dǎo)致難以正常行走。
隨著人口急劇增長(zhǎng)，北上廣等特大城市人口與資源環(huán)境的矛盾凸顯，交通擁擠、空氣污染、公共服務(wù)不足等“大城市病”日益突出，城市承載力已經(jīng)接近極限。
數(shù)據(jù)顯示，北京市機(jī)動(dòng)車已超過(guò)５００萬(wàn)輛，上海、廣州等多個(gè)城市超過(guò)２００萬(wàn)輛，車輛的增加加劇了交通擁堵。在北京，全市目前年用水量缺口近三分之二，不得不依靠超采地下水、從外省調(diào)水“解渴”。暑期北京城區(qū)日供水量逐漸上升，北京市自來(lái)水集團(tuán)預(yù)測(cè)，今夏城區(qū)日供水量將達(dá)到３１０萬(wàn)立方米至３１５萬(wàn)立方米，接近３１８萬(wàn)立方米的日供水能力極限。
在廣州，去年不少生源密集地小學(xué)學(xué)位緊張、“僧多粥少”，其主要原因是當(dāng)年出生的流動(dòng)人口增幅超過(guò)２０％。由于人口多，廣州一天要處理１．４萬(wàn)噸垃圾，主城區(qū)要處理９７００多噸垃圾，１天要處理污水４６５萬(wàn)噸。
龐大的人口規(guī)模，讓大城市像一個(gè)氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負(fù)債累累”導(dǎo)致難以正常行走。為了控制人口規(guī)模，北上廣等特大城市均采取了一系列措施：
——“積分”進(jìn)城，規(guī)范外來(lái)人口落戶。早在２０１０年，廣東便實(shí)施流動(dòng)人口辦居住證及積分入戶制，截至今年７月底，已發(fā)放４８７２萬(wàn)張居住證，涵蓋公交、小額消費(fèi)、金融等多種功能。上海于２０１３年６月印發(fā)《上海市居住證積分管理試行辦法》。
——功能疏解。一是在郊區(qū)建設(shè)城市“副中心”，二是將部分產(chǎn)業(yè)遷移至周邊省市。在北京，大紅門(mén)服裝市場(chǎng)已經(jīng)確定外遷河北白溝，白溝大紅門(mén)國(guó)際服裝城一期將于９月底試營(yíng)業(yè)。廣州積極建設(shè)城市副中心，促進(jìn)人口逐步向兩個(gè)新城區(qū)和三個(gè)副中心集聚。如今老城區(qū)周邊的新區(qū)都已覆蓋地鐵公交，完善與毗鄰城市的交通接駁，醫(yī)院、學(xué)校也在配套完善中。
——規(guī)范社會(huì)管理。北京、上海等城市均在推進(jìn)打擊黑車、拆除違建、打擊群租等工作，在提升社會(huì)治安的同時(shí)，也增加了無(wú)固定工作、無(wú)合理居所的外來(lái)人口的生活成本，對(duì)控制外來(lái)人口也起到一定作用。
北上廣每年增加一個(gè)中小城市人口量
在北京、上海、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數(shù)量達(dá)到四五十萬(wàn)人，相當(dāng)于一個(gè)中小城市的規(guī)模。有專家表示，北京目前常住人口已是１９８６年的兩倍多，相當(dāng)于“２６年長(zhǎng)出一個(gè)北京城”。
根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（２０１４－２０２０）》，人口在３００萬(wàn)至５００萬(wàn)之間的為大城市，城區(qū)人口５００萬(wàn)以上的算是特大城市。截至２０１０年，人口在５００萬(wàn)至１０００萬(wàn)之間的中國(guó)城市達(dá)到１０個(gè)，１０００萬(wàn)以上的城市有６個(gè)。記者了解到，在北京、上海、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數(shù)量達(dá)到四五十萬(wàn)人，相當(dāng)于一個(gè)中小城市的規(guī)模。
近十多年來(lái)，北京的常住人口以每年近６０萬(wàn)人的速度持續(xù)增長(zhǎng)，近兩三年增速略有所放緩。２０１３年，北京市常住人口２１１４．８萬(wàn)人，較２０１２年增加４５．５萬(wàn)人，增長(zhǎng)２．２％。有專家表示，北京目前常住人口已是１９８６年的兩倍多，相當(dāng)于“２６年長(zhǎng)出一個(gè)北京城”。
其中，外來(lái)人口是新增常住人口的主力。２０１３年，北京市常住外來(lái)人口８０２．７萬(wàn)人，占比３８％，同比增長(zhǎng)３．７％，新增外來(lái)人口占當(dāng)年新增常住人口的６３．５％。“十二五”的前三年，全市常住外來(lái)人口增長(zhǎng)９８萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)４．４％，占全市新增常住人口的６４．１％。
記者從上海社會(huì)科學(xué)院了解到，１９９３年到２０１２年，上海常住人口從１３８１萬(wàn)增加到２３８０萬(wàn)，平均每年新增５２．６萬(wàn)，年均增長(zhǎng)２．９％。２０１３年，上海常住人口突破２４００萬(wàn)大關(guān)，達(dá)到２４１５．１５萬(wàn)人，比上年增加３４．７２萬(wàn)人，其中外來(lái)常住人口９９０．０１萬(wàn)人，占比４１％，較上年增加２９．７７萬(wàn)人。
在廣州，情況也不容樂(lè)觀。２０１３年末，常住人口１２９２．６８萬(wàn)人，其中，戶籍人口８３２．３１萬(wàn)人。這比２０１２年第六次人口普查時(shí)的１２６０萬(wàn)人增長(zhǎng)了約３２萬(wàn)人，從２０００年到２０１２年間，廣州常住人口每年增長(zhǎng)達(dá)４３萬(wàn)。
據(jù)預(yù)測(cè)，如不采取有效調(diào)控措施，２０２０年上海常住人口將超過(guò)《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》中全市常住人口總量２６５０萬(wàn)的人口規(guī)劃目標(biāo)，２０３０年將達(dá)３０００萬(wàn)人左右。
遏制人口過(guò)快增長(zhǎng)面臨諸多瓶頸
各地仍存在ＧＤＰ思維慣性，擔(dān)心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩、稅收減少、失業(yè)等問(wèn)題。一些高耗能、勞動(dòng)密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發(fā)展，但是，地方政府為了自身利益，轉(zhuǎn)移或外遷的難度很大。
記者在北上廣調(diào)研了解到，盡管各地采取了一系列控制人口過(guò)快增長(zhǎng)的措施，人口增速有所趨緩，但是絕對(duì)數(shù)量仍然大幅增加，對(duì)城市健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展造成巨大壓力。目前，人口規(guī)模控制工作面臨多重阻力。
一是人口管理體制不順，多方合力尚未形成。據(jù)了解，上海在２００８年成立了市人口綜合管理和服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市公安局，成員單位有２５家，但各部門(mén)各自為政、工作機(jī)制不暢。目前，居住證登記與信息匯集系統(tǒng)化程度較低，信息合建共享機(jī)制不夠順暢是重要原因。
二是“ＧＤＰ思維”下“以業(yè)控人”推進(jìn)力度不足。記者發(fā)現(xiàn)，各地仍存在ＧＤＰ思維慣性，擔(dān)心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩、稅收減少、失業(yè)等問(wèn)題。一些高耗能、勞動(dòng)密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發(fā)展，但是，地方政府為了自身利益，轉(zhuǎn)移或外遷的難度很大。
三是相關(guān)政策不到位，“以房控人”政策力度不夠。比如，上海在２０１１年７月頒布的《上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法》對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民房屋出租缺乏具體政策，對(duì)“非改居”的廠房出租沒(méi)有明確規(guī)定。雖然規(guī)定了違章建筑及危險(xiǎn)房屋不得用于出租，以及租住人均面積不得低于５平方米，不得分隔搭建后出租等，但執(zhí)行過(guò)程中卻由于各部門(mén)分工不明確等原因執(zhí)行力度不足。
四是“單獨(dú)兩孩”等政策給人口控制帶來(lái)新壓力。據(jù)北京市衛(wèi)生計(jì)生委測(cè)算，政策放開(kāi)后平均前５年每年將新增５．４２萬(wàn)人左右，此后每年新增約４萬(wàn)人左右。“單獨(dú)兩孩”政策實(shí)施將使城六區(qū)人口服務(wù)管理壓力加大，也使幼兒園、小學(xué)配置更趨緊張。
以產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)引導(dǎo)人口分流
專家表示，特大城市人口膨脹根源在于產(chǎn)業(yè)和功能過(guò)度聚集，因此有必要對(duì)特大城市功能和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行疏解，主動(dòng)舍棄犧牲一些產(chǎn)業(yè)，“掉一些肉”，以經(jīng)濟(jì)“減負(fù)”為人口減壓。
記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，北上廣等大城市吸引的新增外來(lái)人口中，大部分集中于勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的行業(yè)，不符合大城市的定位。根據(jù)２０１２年第六次人口普查統(tǒng)計(jì)，在北京市，就業(yè)以外來(lái)人口為主的行業(yè)主要是居民服務(wù)業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)，在這些行業(yè)，外來(lái)人口占就業(yè)人口的比例分別為７５％、７３％、６８％、６３％、５２％。２０１３年底，在全市登記流動(dòng)人口中，服務(wù)性行業(yè)中流動(dòng)人口比重超過(guò)７０％。
在上海、廣州等城市，也存在類似情況，對(duì)此，北京市發(fā)展改革委主任張建東表示，大城市應(yīng)以產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)引導(dǎo)人口疏導(dǎo)。今年上半年，北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了２１３家污染企業(yè)停產(chǎn)退出，完成全年任務(wù)的７１％。
專家表示，特大城市人口膨脹根源在于產(chǎn)業(yè)和功能過(guò)度聚集，因此有必要對(duì)特大城市功能和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行疏解，主動(dòng)舍棄犧牲一些產(chǎn)業(yè)，“掉一些肉”，以經(jīng)濟(jì)“減負(fù)”為人口減壓。
北京市政協(xié)調(diào)研組建議，要明確產(chǎn)業(yè)和功能疏解對(duì)象，以扼制“高污染、高耗水、高耗能”為目標(biāo)，加快清退一般性產(chǎn)業(yè)；以控制人口為目標(biāo)，疏解區(qū)域性物流基地和專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)等流動(dòng)人口聚集產(chǎn)業(yè)；以功能調(diào)整優(yōu)化為目標(biāo)，解決優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置不均衡問(wèn)題，并啟動(dòng)部分行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位向外轉(zhuǎn)移試點(diǎn)工作。
專家表示，由于統(tǒng)籌不力、配套政策不完善等問(wèn)題，目前一些城市的產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)進(jìn)展并不順利，對(duì)此，建議進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的杠桿作用。具體而言，其一，對(duì)不符合城市功能定位的企業(yè)，提高其生存成本，促進(jìn)低端產(chǎn)業(yè)加快調(diào)整退出；其二，提高新增產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻；其三，對(duì)積極轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的企業(yè)給予一定的租金、稅收等優(yōu)惠政策。
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專家：人口規(guī)模調(diào)控應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化手段 |
針對(duì)特大城市人口規(guī)模調(diào)控中面臨的問(wèn)題，一些地方政府官員以及專家學(xué)者建議，人口規(guī)模調(diào)控應(yīng)避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，避免用粗暴的行政手段強(qiáng)行往外“趕人”，而應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化手段，從強(qiáng)化城市規(guī)劃引導(dǎo)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和功能疏解、推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展等方面入手，尋求控制人口規(guī)模的治本之策。
完善人口規(guī)劃并強(qiáng)化考核
有關(guān)專家表示，要從完善城市規(guī)劃、強(qiáng)化人口考核機(jī)制、推進(jìn)戶籍制度改革等渠道入手，創(chuàng)新特大人口規(guī)模調(diào)控機(jī)制，有效遏制特大城市人口無(wú)序過(guò)快增長(zhǎng)。
第一，建立人口規(guī)劃剛性約束機(jī)制，強(qiáng)化人口指標(biāo)考核。北京市政協(xié)調(diào)研組建議，建立復(fù)合型的人口調(diào)控目標(biāo)，對(duì)戶籍人口與流動(dòng)人口(包括外籍人口)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。在規(guī)劃體系中將人口規(guī)劃置于更加重要的戰(zhàn)略位置，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地和水等資源利用規(guī)劃都應(yīng)充分考慮和切實(shí)服從人口調(diào)控需要。將人口規(guī)模調(diào)控、布局調(diào)整作為重要因素，科學(xué)規(guī)劃和有效落實(shí)區(qū)域功能，并納入?yún)^(qū)縣政績(jī)考核。整合公安、統(tǒng)計(jì)、人力社保等各方面數(shù)據(jù)資源，建立統(tǒng)一的人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，定期對(duì)人口形勢(shì)進(jìn)行研判，建立健全人口總量和分布預(yù)警機(jī)制。
第二，加大城市違法建筑、違法出租等整治力度，改善城市環(huán)境。修改完善房屋租賃管理法規(guī)，明晰拆除違法建筑、清理地下空間、打擊非法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范企業(yè)用工等法規(guī)實(shí)施細(xì)則。加強(qiáng)出租房屋的登記、監(jiān)管，遏制各種違法行為。華東師范大學(xué)人口研究所所長(zhǎng)吳瑞君提出，在落實(shí)相關(guān)嚴(yán)控人口措施的同時(shí)，要注意方式方法，避免簡(jiǎn)單粗暴“趕人”，防止引起社會(huì)不穩(wěn)定因素。
第三，加快戶籍制度改革，探索實(shí)施積分落戶政策。華東師范大學(xué)人口研究所所長(zhǎng)吳瑞君認(rèn)為，嚴(yán)格控制特大城市人口，并非是簡(jiǎn)單粗暴地限制人口流動(dòng)，反而要以按照開(kāi)放、公平、包容的精神推進(jìn)特大城市戶籍制度改革，做好頂層設(shè)計(jì)和相應(yīng)配套政策，尤其是明確落戶門(mén)檻，并以實(shí)有常住人口為依據(jù)提供公共服務(wù)。
廣東省社科院人口與社會(huì)科學(xué)研究所所長(zhǎng)鄭梓楨等專家指出，在特大城市戶籍制度改革過(guò)程中，將居住證制度作為人口登記管理的基本制度，通過(guò)積分落戶等措施，促進(jìn)人口良性流動(dòng)，促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化，并改善外來(lái)人口公共服務(wù)。
引導(dǎo)人口流向須推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展
專家表示，人們之所以涌入大城市，一個(gè)重要原因是看中了大城市的就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)和完善的公共服務(wù)。吳瑞君認(rèn)為，大城市的“虹吸”效應(yīng)在于其與周邊地區(qū)的發(fā)展不平衡，導(dǎo)致人們紛紛從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)涌入更為發(fā)達(dá)的地區(qū)。因此，要嚴(yán)格控制特大城市人口，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市區(qū)域的平衡與聯(lián)動(dòng)。
在區(qū)域內(nèi)合理進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，將特大城市的部分產(chǎn)業(yè)遷移至郊區(qū)或周邊城市，在帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也疏解了人口壓力。同時(shí)，要將大城市的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)也輻射到周邊地區(qū)，可以適當(dāng)考慮遷出部分高新技術(shù)企業(yè)、高校、科研院所，以帶動(dòng)周邊的發(fā)展。如北京已開(kāi)始推進(jìn)在天津、河北的中關(guān)村科技園建設(shè)。
加快中小城市發(fā)展，以區(qū)域整體提升來(lái)緩解中心城市壓力。專家提出，區(qū)域一體化發(fā)展是緩解特大城市人口壓力的必然出路，加大對(duì)特大城市周邊中小城市的支持力度，要打通交通基礎(chǔ)設(shè)施共享體系，推進(jìn)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共資源的平衡發(fā)展。廣東省政府參事黃偉宗建議，在大城市內(nèi)部，應(yīng)鼓勵(lì)衛(wèi)星城鎮(zhèn)的建設(shè)，只有城市群才能緩解大城市壓力，分散人口過(guò)度集中給城市帶來(lái)的壓力。如在廣州應(yīng)鼓勵(lì)多點(diǎn)布局副中心城鎮(zhèn)，這樣人口承載力會(huì)大大提高。
要完善大城市周邊基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)環(huán)境、公共服務(wù)配套。一些從北京搬遷到河北燕郊的企業(yè)抱怨當(dāng)?shù)亟?jīng)常斷電，路燈也少，孩子讀書(shū)更是難找學(xué)校。因此，要吸引中心城市人口外遷，還需為周邊區(qū)域提供完善的配套服務(wù)。鄭梓楨分析認(rèn)為，優(yōu)質(zhì)公共資源的均等化配置是避免人口過(guò)度流向城市中心區(qū)的關(guān)鍵因素。解決城市人口問(wèn)題，關(guān)鍵是要消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象，促進(jìn)公共資源在空間上的均衡分配，只有中心城區(qū)以外的廣大城區(qū)也同步發(fā)展起來(lái)了，才能真正減輕人口持續(xù)增長(zhǎng)的壓力，實(shí)現(xiàn)人口有序流動(dòng)。
